Lancement rapide

Textes: Circulaire ministérielle du 06/05/2009

Nom

CR_MIN_20095_06052009

Titre

Circulaire ministérielle du 06/05/2009

Contenu

Circulaire interministérielle du 6 mai 2009

Ministère de la justice

Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Destinataires
Pour attribution :
Mesdames et Messieurs les Procureurs Généraux près les Cours d'Appel
Mesdames et Messieurs les Procureurs de la République Près les Tribunaux Supérieurs d'Appel
Mesdames et Messieurs les Procureurs de la République Près les Tribunaux de grande instance
Monsieur le Directeur Général de la Caisse Nationale d'Assurance Maladie des Travailleurs Salariés
Monsieur le Directeur de la Caisse Nationale d'Allocations Familiales
Monsieur le Directeur de la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse
Monsieur le Directeur de Pôle Emploi
Monsieur le Directeur du Régime Social des Indépendants
Monsieur le Directeur de la Caisse Centrale de la Mutualité Sociale Agricole

Pour information :

Mesdames et Messieurs les Premiers Présidents des Cour d'Appel et les Présidents des Tribunaux Supérieurs d'Appel
Mesdames et Messieurs les Présidents des Tribunaux de grande instance
Monsieur le Directeur de l'Ecole Nationale de la Magistrature
Objet
Lutte contre la fraude aux prestations sociales.
N° Nor
JUSD0913090C
Référence
SDJPS 07-F-790-C1

L'ambition en matière de lutte contre la fraude, notamment en matière de prestations sociales, doit être à la mesure de l'ampleur de ce phénomène croissant et du nécessaire rétablissement de la confiance dans notre système de protection sociale.

Ce chantier, dont l'enjeu financier est particulièrement fort, est l'un de ceux pour lesquels les efforts les plus importants sont à mener, comme l'ont précisé le Président de la République et le Premier Ministre dans leur lettre de mission du 11 octobre 2007 au Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Les masses financières en jeu sont considérables : les organismes de sécurité sociale recouvrent chaque année plus de 400 milliards d'euros de recettes et versent un montant identique de prestations.

Parce que cette forme de fraude sape les fondements même de la cohésion nationale, elle doit rester un souci constant pour l'ensemble des acteurs du système de protection sociale et l'Autorité judiciaire lorsqu'elle en est saisie.

Il convient de préciser qu'au sens commun, relève de la fraude toute irrégularité, acte ou abstention ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques, commis de manière intentionnelle.

La présente circulaire a pour objet de renforcer la coordination des différents intervenants afin d'améliorer l'efficacité de la réponse pénale en matière de fraudes aux prestations sociales.

Pour atteindre cet objectif, il apparaît nécessaire :

- d'assurer la cohérence et la lisibilité de l'action publique tant vis-à-vis des citoyens que vis-à-vis des organismes sociaux ;

de mieux faire connaître aux parquets les spécificités de l'organisation et du fonctionnement des organismes de sécurité sociale, des fraudes sociales dont elles peuvent être victimes et les pouvoirs ou procédures propres dont ces organismes disposent pour prévenir, détecter et sanctionner les fraudes ;

- pour les organismes sociaux de prendre en compte les spécificités de la procédure pénale, les contraintes de l'institution judiciaire ainsi que la nécessité de se rapprocher des parquets afin de définir conjointement une stratégie d'action.

Sont successivement présentés les acteurs et les instruments d'un renforcement de la lutte contre la fraude (I.), la typologie des fraudes et les incriminations pénales applicables (II.) et les sanctions des fraudes aux prestations sociales (III.). Les annexes de la présente circulaire mettent à disposition des différents intervenants, notamment les magistrats des parquets, des outils pratiques utiles au quotidien : glossaire des sigles usités en matière sociale, tableau de synthèse sur les prestations versées par les organismes sociaux, éléments typologiques sur les fraudes sociales.


Plan

I. Les acteurs et les instruments d'un renforcement de la lutte contre la fraude

   1. Le dispositif interministériel

        11 La DNLF
        12 Le dispositif local de coordination de la lutte contre la fraude

    2. Une conduite dynamique de la politique de lutte contre la fraude

        21 Les acteurs de la lutte contre la fraude en matière de protection sociale
        22 Les échanges d'information
        23 Améliorer le traitement judiciaire des fraudes

II. Les fraudes sociales, typologie et incriminations

    1. Principaux types de fraudes rencontrés en matière sociale
   2. Textes d'incrimination

        21. La nécessité de procéder à une qualification rigoureuse des faits
        22. Les principales infractions en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales

III. La sanction de la fraude aux prestations sociales

    1. Le mécanisme des sanctions administratives et les échanges entre les organismes sociaux et les parquets
    2. Une réponse pénale adaptée à la gravité des faits

Annexes :

Annexe 1 - Sigles usités en matière sociale
Annexe 2 - Tableau des principales prestations sociales versées avec indications de contexte utiles
Annexe 3 - Eléments typologiques sur les fraudes sociales

I. Les acteurs et les instruments d'un renforcement de la lutte contre la fraude

La lutte contre les fraudes sociales se caractérise par l'intervention d'un grand nombre d'acteurs : organismes sociaux au niveau local, organismes nationaux, administrations publiques, services de police judiciaire, autorité judiciaire, préfectures et conseils généraux pour certaines prestations.

La Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), créée par le décret n° 2008-371 du18 avril 2008, a pour mission de faciliter la coordination entre ces différentes institutions. Au niveau local, les comités locaux de lutte contre la fraude permettent aux acteurs de terrain de mettre en œuvre cette collaboration dont les principales orientations sont définies au niveau national.

La circulaire CRIM 08-15/G4 du Garde des Sceaux en date du 29 septembre 2008 a précisé le rôle et le fonctionnement de ces institutions.

1. Le dispositif interministériel

11 La DNLF

La Délégation nationale à la lutte contre la fraude est placée, par délégation du Premier Ministre, auprès du Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

La DNLF a pour mission de veiller à l'efficacité et à la coordination de la lutte contre la fraude aux finances publiques au sens général, comportant notamment la fraude en matière de prestations sociales. Elle mène des travaux d'évaluation de la fraude pour mieux en appréhender les contours. La DNLF favorise les échanges de données pour moderniser le dispositif de lutte contre la fraude sociale. Elle travaille également à la mise en œuvre d'une politique de prévention et de communication et est chargée de définir des axes de coopération renforcée avec les organismes et les administrations étrangers.

Il lui appartient également de proposer toute réforme permettant d'améliorer la lutte contre la fraude, notamment aux niveaux juridique et opérationnel.

Elle est dirigée par un Délégué National, nommé en Conseil des Ministres, entouré de chargés de mission, dont un magistrat de l'ordre judiciaire qui a notamment pour mission d'assurer l'interface entre la Délégation et les services du Ministère de la Justice.

Si la définition de la politique pénale reste de la compétence exclusive du Garde des Sceaux, le magistrat mis à disposition de la DNLF peut cependant constituer un contact utile pour les magistrats des juridictions qui peuvent le solliciter, en tant que de besoin, sur les questions d'ordre juridique relevant de la compétence de la Délégation.

12 Le dispositif local de coordination de la lutte contre la fraude

La lutte contre la fraude aux prestations sociales relève notamment du dispositif interministériel rénové et expérimental de lutte contre les fraudes au niveau local mis en place par le décret du 18 avril 2008, complété par l'arrêté du 6 août 2008.

Les comités locaux réunissent l'ensemble des acteurs de la lutte contre ce type de fraudes. Ils ont vocation à être un lieu de collaboration entre les acteurs de la politique pénale, les autres services de l'Etat et les organismes sociaux, à travers l'échange d'informations à vocation opérationnelle, l'organisation de contrôles coordonnés et l'évaluation des résultats.

Les comités locaux transmettront à la DNLF des bilans trimestriels permettant d'évaluer leur activité et de valoriser leurs initiatives en la matière.

2. Une conduite dynamique de la politique de lutte contre la fraude

21 Les acteurs de la lutte contre la fraude en matière de protection sociale.

La Direction de la sécurité sociale (DSS) est chargée de l'élaboration et de la mise en œuvre de la politique relative à la sécurité sociale : assurance maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, retraite, famille, financement et gouvernance.

Elle est rattachée aux différents ministres en charge de la sécurité sociale.

Sa compétence s'étend sur l'ensemble des régimes de base (régime général des salariés, régime agricole, régime des indépendants, régimes spéciaux, etc.).

Sa mission générale est d'assurer l'adéquation des prestations de sécurité sociale avec les besoins de la population, tout en veillant à l'équilibre financier des ressources.

La DSS impulse le développement des actions de contrôle et de lutte contre la fraude aux prestations sociales. Elle a mis en place une direction de projet dédiée à la lutte contre la fraude compétente pour procéder à l'élaboration de textes législatifs et réglementaires et au suivi de l'application.

Les caisses nationales de sécurité sociale sont des établissements publics administratifs sous tutelle du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. Elles mettent en œuvre ou coordonnent des actions de contrôle sur le service des prestations afin de détecter les fraudes et les comportements abusifs. (1).

Les organismes sociaux ont intégré la nécessité de la lutte contre la fraude et ont organisé leurs services pour y répondre. Pour détecter les fraudes, leurs agents disposent d'outils et de pouvoirs juridiques qui ont été considérablement renforcés depuis l'adoption de mesures législatives et réglementaires spécifiques, notamment dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale.

Les caisses nationales mettent en œuvre ou coordonnent des actions de contrôle sur le service des prestations afin de détecter les fraudes et les comportements abusifs. Elles peuvent à ce titre utiliser des traitements automatisés des données relatives au service des prestations. Elles peuvent également requérir la participation de leurs organismes régionaux et locaux à ces actions (2).

Ainsi, la CNAMTS (3) a mis en place une direction du contrôle-contentieux et de la répression des fraudes et une direction des risques professionnels. Les actions s'organisent dans le cadre d'un plan annuel de contrôle-contentieux et de lutte contre la fraude qui comprend un volet national, un volet local et régional et des projets structurants.

Outre ses compétences propres d'investigation sur pièces et sur place, l'Assurance Maladie s'appuie sur des dispositions lui permettant des échanges d'informations avec les autres organismes sociaux et les services fiscaux.

Au niveau local, des directeurs coordinateurs régionaux de la gestion des risques et de la lutte contre la fraude ont été nommés. Au regard de la technicité des fraudes en matière d'assurance maladie notamment en ce qui concerne les relations avec les professionnels de santé, il n'y aurait qu'avantage à ce que Mesdames et Messieurs les Procureurs Généraux organisent des rencontres régulières entre ces interlocuteurs et les procureurs de la République du ressort afin d'établir un lien direct bénéfique entre l'autorité judiciaire et les responsables de la lutte contre la fraude de l'Assurance Maladie.

En matière d'assurance maladie, la complexité et la technicité de certaines fraudes justifient par ailleurs pleinement le recours à des techniciens des CPAM (4), des CRAM (5) ou de la CNAMTS, ou encore à des " praticiens-conseils " (6) au cours des enquêtes judiciaires. Lors de la constitution des équipes d'enquêtes pluridisciplinaires il ne pourrait qu'être profitable que des agents spécialisés des organismes sociaux soient sollicités par l'intermédiaire des dispositions des articles 60 et 77-1 du code de procédure pénale lorsque les investigations ont pour objet des fraudes sociales particulièrement techniques.

La CNAV (7) met en place un dispositif global de prévention et de lutte contre les fraudes en matière d'assurance vieillesse, notamment en améliorant l'organisation de ses cellules fraudes, en développant les contrôles et enquêtes sur place, en développant la coopération internationale et en engageant une réflexion sur les modes de preuve de l'activité professionnelle dans le cadre des régularisations de carrière individuelle. Un axe de développement retenu est celui de l'amélioration des techniques informatiques utilisées. La lutte contre la fraude à la CNAV est dirigée par le Département lutte contre les fraudes.

La CNAF (8) a aussi réformé son dispositif de lutte contre la fraude qui est dirigée au niveau national par la Mission Fraude. Elle s'appuie sur un plan national de maîtrise des risques qui est décliné au niveau local dans chaque CAF .

Bien entendu, les agents de contrôle des CAF mènent des investigations également sur place auprès des bénéficiaires.

Un des axes majeurs de la détection des fraudes par les Allocations Familiales est l'utilisation croisée, dans le respect des formalités préalables auprès de la CNIL, des informations obtenues des partenaires.

Un Référentiel National des Bénéficiaires (RNB), dont la première version est opérationnelle depuis janvier 2008, permet d'éviter les multi affiliations de personnes dans plusieurs CAF.

Dans un cadre judiciaire, ce fichier peut permettre aux enquêteurs et aux magistrats, sur réquisition, d'éviter de devoir solliciter plusieurs CAF pour obtenir des renseignements utiles à la conduite des investigations. Le RNB étant accessible au sein de chaque CAF, une réquisition adressée au directeur de la caisse dont dépend le TGI ou le service enquêteur permet d'avoir accès à ces informations.

Les directeurs des CAF devront veiller à répondre aux réquisitions judiciaires dans les délais les plus brefs, ce qui conditionne la célérité des investigations.

Ce fichier RNB est le prélude au futur RNP (Référentiel National des Personnes) qui contribuera lui-même au RNCPS, le Répertoire national commun de la protection sociale.

Concernant la lutte contre la fraude, le RNCPS devrait, en donnant une vue de l'ensemble des prestations servies à une même personne, permettre d'empêcher la perception de prestations incompatibles entre elles, par exemple des allocations familiales servies à la fois par une CAF et la MSA ou bien une pension d'invalidité servie par la CPAM cumulée avec une allocation d'adulte handicapé payée par la CAF.

La CCMSA (9) a également mis en place une Mission lutte contre les fraudes.

La lutte contre les fraudes au RSI (10) relève du service de l'Audit et du Contrôle financier.

Au niveau de Pôle Emploi, la lutte contre la fraude relève de la Direction de la prévention des fraudes.

Pour le contrôle de la sincérité et l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement des prestations servies, les agents des organismes sociaux disposent d'un droit de communication de tout document ou information utiles auprès des employeurs, administrations, entreprises publiques, banques, entreprises de téléphonie et fournisseurs d'énergie, et plus généralement toute personne ou entreprise ayant le statut de commerçant (11).

Il faut rappeler que les parquets peuvent prendre utilement l'attache de la DNLF s'ils ont besoin d'avoir un contact privilégié avec les services de lutte contre la fraude des organismes nationaux de protection sociale, la délégation ayant des interlocuteurs spécifiques dans chacune des structures concernées.

Enfin, les procureurs de la République devront utilement appeler l'attention des enquêteurs de leur ressort sur l'opportunité de rechercher les fraudes aux prestations sociales de manière incidente dans les procédures.

22 Les échanges d'information

S'assurer que les partenaires se transmettent l'information stratégique en matière de lutte contre la fraude est la mission fondamentale de la DNLF.

Cette culture de la transmission de l'information doit être permanente chez tous les acteurs de la lutte contre la fraude.

La transmission d'information doit également s'effectuer au niveau local et s'intensifier.

Ainsi, en cas de découverte sur un ressort particulier d'une fraude susceptible de se répéter ailleurs sur le territoire national, la DNLF transmettra à la Direction des affaires criminelles et des grâces toutes les informations utiles permettant à celle-ci de disposer de tous les éléments nécessaires au pilotage de l'action publique en matière de lutte contre la fraude.

Les signalements entre les organismes ou services participants aux comités locaux des situations susceptibles de constituer des fraudes sont donc un enjeu essentiel. Ils sont notamment possibles :

- des autorités judiciaires vers les organismes sociaux pour que les éléments utiles à la lutte contre les fraudes aux prestations tirées des procédures judiciaires soient exploités, selon les modalités prévues par l'article L.114-16 du code de la sécurité sociale (12) (exemple des trafiquants de stupéfiants percevant le RMI ou le RSA). A ce titre, un modèle de procès-verbal type destiné à assurer cette communication via l'Autorité judiciaire est en cours de finalisation, en liaison avec la DNLF et les directions générales de la Gendarmerie Nationale et de la Police Nationale ;

- entre les services fiscaux et les organismes sociaux, afin que les cas de fraudes détectés par les uns soient également exploités par les autres (en application des articles L.114-14 du code de la sécurité sociale et des articles L.99 et L.152 du livre des procédures fiscales) ;

- entre organismes sociaux, en application des dispositions des articles L.114-12 et L.583-3 du code de la sécurité sociale.

Les procès-verbaux de travail dissimulé doivent également être transmis aux organismes compétents (URSSAF, MSA...) aux fins de recouvrement des cotisations sociales éludées.

Les organismes de recouvrement doivent signaler les travailleurs dissimulés aux organismes sociaux afin de vérifier l'éventuelle perception frauduleuse de prestations sociales (13).

Enfin, nous vous invitons à rappeler qu'en cas de découverte d'éléments établissant une fraude aux prestations sociales, il est indispensable que les magistrats des parquets, s'ils choisissent de privilégier une voie alternative aux poursuites pour des raisons d'opportunité, transmettent systématiquement aux organismes sociaux concernés les éléments permettant à ceux-ci de traiter le cas de fraude et puissent en retour bénéficier des informations correspondantes, notamment sur le prononcé ou non de sanctions administratives.

Les directeurs des organismes sociaux sont également invités à informer les procureurs de la République des suites administratives données à ces transmissions dans le cadre des comités locaux de lutte contre la fraude.

23 Améliorer le traitement judiciaire des fraudes

Les procureurs généraux doivent être particulièrement vigilants et s'impliquer dans la définition, l'animation et la cohérence de l'action publique exercée par les procureurs de la République de leur ressort.

Au-delà du siège qu'ils ont vocation à occuper au sein des comités locaux de lutte contre la fraude, les procureurs généraux prendront l'initiative de réunions thématiques régulières au niveau du ressort de leur cour d'appel, réunissant les magistrats des parquets. Ces réunions seront notamment l'occasion de dresser le tableau des fraudes sociales sur le ressort et de déterminer les axes judiciaires à privilégier (14).

Comme la Chancellerie le suggère systématiquement pour le traitement des contentieux techniques dans lesquels interviennent des administrations spécifiquement qualifiées, il revient au procureur général d'inviter chaque procureur de la République à désigner un magistrat chargé du traitement du contentieux des fraudes aux prestations sociales siégeant au sein des comités locaux et assurant la cohérence de l'action publique et les relations partenariales.

De la même manière, les organismes sociaux, au niveau local, veilleront à désigner en leur sein un interlocuteur réfèrent pour les parquets.

Cette désignation de référents est en effet de nature à faciliter les échanges et l'efficacité du traitement judiciaire des fraudes aux prestations sociales.

Lorsque le dépôt d'une plainte pénale est envisagé, les organismes sociaux veilleront dans la mesure du possible à solliciter un rendez-vous avec le magistrat réfèrent du parquet afin de lui présenter le dossier, ce qui apparaît préférable à un envoi de la plainte par courrier.

Afin de permettre au procureur de la République d'apprécier l'opportunité des poursuites, les organismes sociaux veilleront à produire l'ensemble des éléments de contexte relatifs aux faits et aux mis en cause, comprenant notamment les éventuels précédents n'ayant pas donné lieu à dépôt de plainte.

Le rôle des parquets au sein des comités locaux est central. Il appartient aux procureurs de la République de s'impliquer très fortement dans l'animation de ces comités.

Les formations restreintes des comités locaux uniques sont l'occasion d'assurer le suivi des procédures initiées et de préparer des opérations judiciaires concertées. Dans les départements n'expérimentant pas les CLU, il appartient aux procureurs de la République de mettre en place ces réunions périodiques à vocation opérationnelle, sous leur direction, dans le cadre des groupes de travail internes aux comités prévus par le décret du 18 avril 2008.

La désignation d'un service ou d'une unité de police judiciaire réfèrent unique au sein d'un arrondissement judiciaire en charge des procédures de fraudes sociales au-delà d'un certain seuil de préjudice ou de complexité peut en outre constituer un dispositif efficace.

Il convient enfin de préciser que l'efficacité de la coordination de la lutte contre la fraude repose en partie sur le fonctionnement du secrétariat permanent du comité. Dans la mesure du possible et comme cela est pratiqué dans un certain nombre de départements, une décharge de toute autre tâche jusqu'à 50 % des fonctionnaires ou agents affectés à ce secrétariat est souhaitable.

II. Les fraudes sociales, typologie et incriminations

1. Principaux types de fraudes rencontrés en matière sociale

Afin de mieux lutter contre les fraudes sociales, la DNLF en a établi une typologie, laquelle, sans être exhaustive, constitue un outil pour mieux identifier les comportements délictuels.

Les fraudes sociales sont commises par des auteurs différents (employeurs, professionnels de santé, assurés), sur des prestations différentes (remboursements de soins, bénéfice de minima sociaux...) et pour des mobiles différents (obtenir un revenu de remplacement, majorer ses revenus, diminuer le coût du loyer avec une allocation logement, obtenir des prestations sous conditions de ressources, faire un trafic de médicament, exercer un travail non déclaré...).

Les principaux types de fraudes aux prestations sociales identifiées sont les suivants :

- fraude à l'état civil ;
- fraude à la résidence ;
- fraude à la santé ;
- fraude à l'emploi ;
- fraude à la déclaration de revenus et de patrimoine.

Ces différentes typologies de fraude sont développées en annexe 3.

2. Textes d'incrimination

21. La nécessité de procéder à une qualification rigoureuse des faits

La fraude aux prestations sociales est susceptible d'être appréhendée par diverses incriminations : celles de droit pénal général prévues et réprimées dans le code pénal et celles prévues par les codes spécifiques qui réglementent les conditions d'attribution et le régime de chaque prestation.

Compte tenu de la règle " non bis in idem " dont il résulte qu'un même fait ne peut entraîner une double déclaration de culpabilité, des hypothèses de cumul idéal de qualifications sont susceptibles de se produire.

Les implications du choix de la qualification sont nombreuses, compte tenu notamment du fait que certaines infractions spécifiques ne sont punies que de peines d'amende, ce qui constitue un obstacle au placement en garde à vue des suspects au stade de l'enquête et au prononcé des peines alternatives à l'emprisonnement au stade du jugement (15).

Les infractions spécifiques aux fraudes en matière de prestations sociales trouveront à s'appliquer en vertu du principe général du droit aux termes duquel la qualification spéciale dérogatoire doit être préférée à la règle générale.

Néanmoins, en application de la jurisprudence de la Cour de cassation aux termes de laquelle une action unique doit être réprimée " sous sa plus haute expression pénale (16) ", les infractions de droit pénal général plus sévèrement sanctionnées devront être privilégiées chaque fois que les éléments constitutifs de celles-ci seront caractérisés (notamment les manœuvres frauduleuses de l'escroquerie).

22. Les principales infractions en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales

Infractions prévues par le code pénal :

Article 313-1 : l'escroquerie, punie de cinq ans d'emprisonnement et 375 000 euros d'amende à titre principal, suppose notamment la preuve d'un acte positif constitutif de manœuvres frauduleuses dépassant le simple mensonge, (tentative incriminée)

Article 441-1 : faux et usage de faux, puni de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende, (tentative incriminée)

Article 441-6 alinéa 2 : déclaration mensongère à l'administration aux fins d'obtention d'un avantage indu, punie de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende à titre principal, (tentative incriminée)

Article 441-7 : établissement ou falsification d'une attestation ou d'un certificat, et usage, puni d'un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, (tentative incriminée)

Infractions prévues par le code de la sécurité sociale :

Article Ll 14-13 : fraude ou de fausse déclaration pour obtenir, ou faire obtenir ou tenter de faire obtenir des prestations ou des allocations de toute nature, liquidées et versées par les organismes de protection sociale, punie de 5 000 euros d'amende.

Article L162-36 : fraude ou fausse déclaration commise par les personnes délivrant des produits ou articles donnant lieu à remboursement au titre de l'assurance maladie ou maternité, punie de 5 000 euros d'amende.

Article L.272-1 : fraude ou fausse déclaration, dans l'encaissement ou dans la gestion, commise par les membres du conseil ou les administrateurs, directeurs ou agents de tous les organismes de sécurité sociale, punie de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

Article L377-5 : collusion des médecins, chirurgiens, sages-femmes et pharmaciens en cas de fraude des assurés, punie de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende (17).

Article L.524-6 : fraude ou fausse déclaration pour obtenir ou faire obtenir l'allocation de parent isolé, punie de 4 000 euros d'amende. NB : cet article est supprimé par la loi sur le RSA.

Article L.583-3 : fraude, fausse déclaration, inexactitude ou caractère incomplet des informations recueillies en cas de mise en œuvre des procédures de recouvrement des créances alimentaires, punies de 5 000 euros d'amende.

Article L.831-7 : fraude, fausse déclaration, inexactitude ou caractère incomplet des informations recueillies lors de l'appréciation des conditions d'ouverture, du maintien des droits et du calcul de l'allocation de logement, punie de 5 000 euros d'amende.

Infractions prévues par le code de l'action sociale et des familles :

Article L.135-1 : perception frauduleuse (ou tentative) de l'aide sociale, punie des peines de l'escroquerie.

Article L.232-27 : perception frauduleuse de l'allocation personnalisée d'autonomie, punie des peines de l'escroquerie.

Article L262-46 : perception frauduleuse (ou tentative) de l'allocation de revenu minimum d'insertion, punie d'une amende de 4 000 Euros. Pour la perception frauduleuse du RSA, l'incrimination relèvera de l'article L.262-50 du code de l'action sociale et des familles.

Infractions prévues par le code de la construction et de l'habitation :

Article L.351-12 : fraude, fausse déclaration, inexactitude ou caractère incomplet des informations recueillies lors de l'ouverture, le maintien des droits ou le calcul de l'aide personnalisée au logement, punie de 5 000 euros d'amende (responsabilité du bénéficiaire ou du demandeur).

Article L351-13 : fraude ou fausse déclaration pour obtenir, faire obtenir, ou tenter d'obtenir ou de faire obtenir l'aide personnalisée au logement, punie de 5 000 euros d'amende outre le remboursement des sommes indûment versées qui doit être prononcé par le tribunal (18).

Article L.651-1 : collusion des fonctionnaires ou agents des administrations publiques à une fraude lors de la mise en œuvre de certaines des dispositions visant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement, punie des peines de la corruption(19).

Infractions prévues par le code du travail :

Articles L.5124-1, L.5135-1, L.5429-1 : fait de percevoir frauduleusement, de faire obtenir frauduleusement (ou tentative) les allocations d'aide aux travailleurs privés d'emploi, puni de 4 000 euros d'amende.

Article L.5522-28 : fait de bénéficier ou tenter de bénéficier frauduleusement de l'aide au projet initiative-jeune, puni des peines de l'escroquerie.

Délits prévus par deux lois spéciales :

Article 1er de la loi du 27 septembre 1941 : souscrire sciemment une déclaration inexacte ou incomplète en vue d'obtenir un paiement ou un avantage indu de la part de l'Etat, du département, de la commune ou d'une collectivité publique, puni de 5 ans d'emprisonnement et de 3.750 € d'amende.

Article 22 de la loi n° 68-690 du 31 juillet 1968 : fournir sciemment des renseignements inexacts ou incomplets dans une déclaration exigée en vue d'obtenir de l'Etat, d'une collectivité locale, d'un service ou d'un organisme un paiement ou un avantage quelconque indu, puni de 4 ans d'emprisonnement et de 9.000 € d'amende.

III. La sanction de la fraude aux prestations sociales

1. Le mécanisme des sanctions administratives et les échanges entre les organismes sociaux et les parquets

Les organismes de chaque branche (maladie, famille, vieillesse et recouvrement) disposent d'un pouvoir de sanction administrative des fraudes constatées.

Il convient de noter que la sanction administrative ne peut être prononcée qu'après la réunion d'une commission de sanction ad hoc sauf cas particuliers prévus par l'article L.1621-14 VII du code de la sécurité sociale, modifié par l'article 115 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Le mis en cause peut ensuite contester cette sanction devant une commission des recours amiables.

La sanction administrative prononcée peut ensuite faire l'objet d'un recours devant la juridiction administrative. Quant au contentieux du recouvrement de ladite sanction, il ressort du tribunal des affaires de sécurité sociale.

En matière de RMI et, à compter du 1er juin 2009, de RSA, c'est le Président du Conseil Général qui exerce le pouvoir de sanction administrative, après avis de la commission ad hoc, qui est différente de la commission de la Caisse d'allocations familiale.

Les sanctions administratives sont elles-mêmes distinctes de la procédure de récupération de l'indu.

Sous réserve de considérations d'opportunité liées aux éléments de l'espèce, il convient de préciser à cet égard qu'aucune règle ne s'oppose à la simultanéité de la procédure administrative de récupération de l'indu avec une éventuelle procédure judiciaire.

En effet, les finalités de chacune des deux procédures sont différentes : la procédure pénale vise à caractériser des faits constitutifs d'une infraction et à rechercher et traduire les auteurs devant le tribunal compétent, tandis que la procédure de récupération de l'indu revêt une finalité exclusivement réparatoire (contrairement aux pénalités administratives) et est applicable hors cas de fraude dès lors que les dispositions légales le prévoient en cas de trop perçu, ce dans le respect du principe du contradictoire.

S'agissant de la procédure pénale, les procureurs de la République pourront utilement informer sur leur demande les organismes sociaux de leur ressort des critères qui déterminent le déclenchement de l'action publique, dans le respect des textes législatifs qui imposent un dépôt de plainte au-delà d'un certain seuil de préjudice (20), défini à l'article D.114-5 du code de la sécurité sociale.

Les directeurs des organismes locaux veilleront à informer en retour les procureurs de la République des suites administratives données aux cas de fraude détectés.

Une telle articulation et ce nécessaire travail d'information sont de nature à conférer plus de latitude aux procureurs de la République pour concentrer les moyens judiciaires sur les cas de comportements frauduleux de plus grande envergure nécessitant une réponse de nature pénale.

2. Une réponse pénale adaptée à la gravité des faits

Il appartient aux procureurs généraux de s'assurer de la mise en œuvre d'une réponse adaptée à la gravité des fraudes sociales constatées et de l'unification de la jurisprudence en la matière dans leur ressort pour éviter une disparité de sanctions préjudiciable à la lisibilité de l'action de l'Etat en matière de lutte contre la fraude.

Dans le cadre de la politique volontariste menée par les pouvoirs publics en matière de lutte contre les fraudes aux finances publiques, les classements sans suite en opportunité, même accompagnés d'une mesure d'avertissement ou de rappel à la loi, devront être spécifiquement motivés par la personnalité de l'auteur ou la faible importance des sommes enjeu.

Les mesures alternatives aux poursuites, principalement les mesures de classement sans suite sous condition de régularisation ou de médiation pénale, doivent être mises en œuvre pour des faits de faible gravité et en s'assurant que le préjudice causé aux finances publiques est réparé ou en voie de l'être.

Les procureurs de la République veilleront à utiliser l'ensemble des voies offertes par le code de procédure pénale au regard de la charge de l'audiencement correctionnel de leur tribunal.

Ainsi, les faits réitérés ou d'une importance significative eu égard au préjudice causé devront faire l'objet de poursuites systématiques devant les juridictions pénales.

Il conviendra en outre de veiller à informer les services concernés des dates d'audience, leur présence étant susceptible d'éclairer la juridiction sur certains aspects de la fraude et d'enrichir leur propre connaissance du fonctionnement de l'institution judiciaire (21).

L'attention des directeurs des organismes locaux est appelée sur l'importance de cette présence aux audiences de jugement, qui est un soutien important pour les poursuites engagées par le Parquet.

Il serait à cet égard utile de procéder, dans la mesure du possible et comme en matière de travail illégal, à un audiencement groupé de ce type de dossiers dans le but de rendre plus lisibles la politique pénale mise en œuvre par le parquet et la jurisprudence du tribunal.

Les procureurs de la République veilleront en outre à informer les membres de comités locaux, via leurs secrétariats, des décisions rendues par les juridictions en matière de fraudes sociales.

Il faut noter que la nouvelle rédaction de l'article 85 du code de procédure pénale issue de la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 qui a réformé la recevabilité de la plainte avec constitution de partie civile, n'exonère pas les plaintes des organismes sociaux de l'obligation du dépôt de plainte préalable devant le procureur de la République et de l'obligation d'observer un délai de carence de trois mois.

Il convient à cet effet de rappeler que les organismes sociaux nationaux sont habilités à agir en justice en lieu et place des organismes locaux, soit que ceux-ci soient restés inactifs, soit qu'ils aient donné mandat pour ce faire à leur organisme national (22). Un tel cas de figure est notamment susceptible de se rencontrer dans des affaires dans lesquelles plusieurs organismes répartis dans plusieurs départements sont victimes d'agissements frauduleux du ou des mêmes auteurs.

Cette habilitation législative donnée aux caisses nationales peut permettre d'assurer, en lien avec les Parquets, une coordination des procédures au niveau des parties civiles en cas de fraudes en bande organisée commises dans le ressort de plusieurs juridictions pénales.

Enfin, en matière de fraudes sociales, la publicité des sanctions a un aspect préventif qu'il convient de privilégier. La publication des décisions de condamnation devra donc être requise devant les juridictions de jugement dès lors que les circonstances le justifieront.

La garde des sceaux, ministre de la Justice,
Rachida Dati

Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique,
Eric Woerth


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Article L.224-14 du code de la sécurité sociale

2 Article L.224-14 du code de la sécurité sociale

3 Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés

4 Caisse primaire d'assurance maladie

5 Caisse régionale d'assurance maladie

6 On rappelle à cet égard que les médecins ou dentistes conseils ne dépendent pas hiérarchiquement de la direction de la caisse locale.

7 Caisse nationale d'assurance vieillesse

8 Caisse nationale d'allocations familiales

9 Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole

10 Régime social des indépendants

11 Articles L.114-19 et L.114-20 du code de la sécurité sociale

12 Article L.114-16 du code de la sécurité sociale: ".L'autorité judiciaire est habilitée à communiquer aux organismes de protection sociale toute indication qu'elle peut recueillir de nature à faire présumer une fraude commise en matière sociale ou une manœuvre quelconque ayant eu pour objet ou ayant pour résultat de frauder ou de compromettre le recouvrement des cotisations sociales, qu'il s'agisse d'une instance civile ou commerciale ou d'une information criminelle ou correctionnelle même terminée par un non-lieu. "

13 Article L. 8271-8-1 du code du travail : "Les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-7communiquent leurs procès-verbaux de-travail dissimulé aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale et à l'article L. 723-3 du code rural, qui procèdent à la mise en recouvrement des cotisations et contributions qui leur sont dues sur la base des informations contenues dans lesdits procès-verbaux. " - Article L. 114-15 du code de la sécurité sociale : " Lorsqu'il apparaît, au cours d'un contrôle accompli dans l'entreprise par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 325-1du code du travail, que le salarié a travaillé sans que les formalités prévues aux articles L. 143-3 et L. 320 du même code aient été accomplies par son ou ses employeurs, cette information est portée à la connaissance des organismes chargés d'un régime de protection sociale en vue, notamment, de la mise en oeuvre des procédures et des sanctions prévues aux articles L. 114-16, L. 162-1-14 et L. 323-6 du présent code. Cette information est également portée à la connaissance des institutions gestionnaires du régime de l'assurance chômage, afin de mettre en oeuvre les sanctions prévues aux articles L. 351-17 et L. 365-1 du code du travail. "

14 La DNLF dispose d'un certain nombre d'informations agrégées au niveau national relatives aux fraudes sociales et ventilées par ressort territorial qui peuvent permettre aux procureurs généraux d'affiner l'animation de leur politique pénale en la matière.

15 Telles qu'un sursis assorti d'une mise à l'épreuve comportant une obligation d'indemniser les victimes de l'infraction.

16 Crim 26 juin 1930- bull. n°190.

17 Ce même article prévoit en outre la possibilité d'exclusion de ces professionnels des services de l'assurance maladie en cas de fausse déclaration intentionnelle.

18 Peines portées à six mois d'emprisonnement et 18 000 euros d'amende si l'auteur est un administrateur de biens.

19 Renvoi à l'article L.432-11 du code pénal : 10 ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.

20 Article L. 114-9 alinéa 4 du code de la sécurité sociale.

21 Un tableau en annexe récapitule les organismes en charge de l'affiliation et de la délivrance des prestations, aux fins de faciliter l'identification des victimes de fraudes.

22 Article L. 114-9 du code de la sécurité sociale (dernier alinéa).* " Les organismes nationaux sont avisés par l'organisme de sécurité sociale de cette fraude et de la suite donnée. A défaut de plainte avec constitution de partie civile de l'organisme lésé, les organismes nationaux peuvent agir, en son nom et pour son compte, à l'expiration d'un délai d'un mois après une mise en demeure de ce dernier restée infructueuse. Les organismes nationaux peuvent aussi déposer plainte avec constitution de partie civile au nom et pour le compte d'un ou plusieurs organismes de sécurité sociale qui les mandatent à cette fin ".


 

 

 

 

 

actualite

 

date

06/05/2009

objet

 

nature

circulaire

origine

ministérielle

numero

 

article

 

annee

2009

CampusId

2228

Pièces jointes

Créé le 08/09/2014 17:32 par Tech qauShptAdm
Dernière modification le 08/09/2014 17:32 par Tech qauShptAdm