Circulaire ministérielle n° DSS/DAEl/98/678 du 17 novembre 1998
Ministère de l'emploi et de la solidarité
Direction de la Sécurité Sociale
Division des Affaires Européennes et Internationales
relative à la mise en œuvre du principe d'égalité de traitement entre ressortissants français et étrangers résidant en France pour l'attribution et le service des prestations non contributives - Application des articles L.816-1 et L.821-9 du code de la sécurité sociale. Modalités de traitement des dossiers pour l'octroi desdites prestations.
Sommaire
La loi N° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile (J.O. du 12.05.1998) comporte un article 42 qui insère dans le livre VIII du code de la sécurité sociale un article L. 816-1 et un article L. 821-9. Ces deux articles lèvent la condition de nationalité pour l'octroi des prestations à caractère non contributif mentionnées au titre 1er et au titre Il dudit livre VIII à toutes les personnes de nationalité étrangère en situation régulière au regard de la législation sur le séjour des étrangers.
Ainsi se trouve posé de façon générale et identique le principe de l'égalité de traitement entre français et étrangers pour l'attribution et le service des prestations non contributives dont l'octroi est lié, sous réserve des engagements internationaux souscrits par la France, à la résidence effective et permanente sur le territoire métropolitain ou dans les départements d'outre-mer.
Les dispositions spécifiques contenues dans les engagements internationaux souscrits par la France en matière de prestations à caractère non contributif sont maintenues en vigueur dans la mesure où celles-ci demeurent plus favorables aux ressortissants des Etats signataires de ces accords.
En raison de l'évolution de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés Européennes en matière d'octroi des prestations à caractère non contributif, les modalités de traitement des demandes de certaines de ces prestations présentées par les ressortissants des Etats parties à l'Espace Economique Européen ainsi que les ressortissants d'États avant conclu un accord de coopération avec la Communauté Européenne sont reprises et précisées.
Enfin, au plan de l'équité et afin de respecter le principe de l'égalité de traitement entre les Français et les personnes de nationalité étrangère résidant de façon régulière et effective sur le territoire français ou dans les départements d'outre-mer, la condition de résidence effective lors de l'octroi des allocations mentionnées aux titres 1er et Il du livre VIII du code de la sécurité sociale sera exigée seulement pour l'allocation spéciale, les allocations supplémentaires du FSV et du FSI et pour l'allocation aux adultes handicapés. Une telle mesure trouve également son fondement dans le contenu de certains engagements internationaux souscrits par la France qui autorise l'exportation de certaines des autres allocations mentionnées au titre 1er du livre VIII et au fait qu'une telle exportation desdites allocations est admise pour les Français.
Dès la publication au Journal officiel de la République française des textes réglementaires définissant le critère de la résidence permanente et effective sur le territoire français ou dans les départements d'outre-mer et posant le principe du contrôle de celle-ci par les organismes gestionnaires au cours du service de l'allocation spéciale, des allocations supplémentaires du FSV et du FSI et de l'allocation aux adultes handicapés - textes en préparation - une deuxième circulaire ministérielle sera diffusée.
Dans la présente circulaire seront donc exclusivement développées :
Les développements suivants concernent l'ensemble des prestations mentionnées au titre 1 et au titre Il du livre VIII du code de la sécurité sociale.
C'est-à-dire toute personne ressortissante d'un Etat membre de l'Union Européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace Économique Européen ainsi que les membres de leur famille quelle que soit la nationalité de ces membres qui les "accompagnent'', étant précisé que la notion de membre de la famille recouvre : le conjoint, les ascendants et descendants à charge desdits ressortissants et/ou ceux de son conjoint.
L'appréciation de la qualité de "ressortissants de l'EEE" et de "membre de la famille" s'effectue au moyen des pièces ci-après : tout document attestant de la qualité de ressortissant de l'un de ces Etats ou pour les membres de la famille, et ce quelle que soit leur nationalité, tout élément de preuve établissant le lien familial avec ledit ressortissant. Il convient donc de tenir compte des pièces ou documents d'identité et d'état-civil étrangers dans les mêmes conditions que s'il s'agissait de documents français.
A cet égard, il est souligné que la Cour de Justice des Communautés Européennes a dit pour droit dans son arrêt rendu le 12 mai 1998 dans l'affaire C-85/96 - Maria M. S. c/Freistaat Bayern que : "le droit communautaire s'oppose à ce qu'un Etat membre exige des ressortissants des autres Etats membres autorisés à résider sur son territoire qu'ils produisent une carte de séjour en bonne et due forme, délivrée par l'administration nationale, pour bénéficier d'une allocation d'éducation, alors que les nationaux sont uniquement tenus d'avoir leur domicile ou leur lieu de résidence ordinaire dans cet État membre".
Dans la mesure où pour l'octroi des prestations non contributives, les ressortissants français sont simplement tenus d'apporter la preuve de leur résidence permanente en France, le respect du principe d'égalité de traitement entre ressortissants français et ressortissants communautaires implique que cette seule obligation soit exigée des ressortissants communautaires et des membres de leur famille.
Les personnes de nationalité étrangère relevant du régime général sur le droit de séjour des étrangers en France sont tenues de produire un des titres de séjour prévus, selon la prestation concernée, aux articles D. 816-3 ou D. 821-8 du code de la sécurité sociale (cf. articles 5 et 6 du projet de décret actuellement en cours de contreseings simultanés et constituant l'annexe 2 de la présente circulaire, étant précisé que ce projet de décret n'emporte aucune modification très substantielle par rapport au droit existant), attestant de leur situation régulière au regard de la législation sur le séjour des étrangers en France.
Seules sont concernées par les développements suivants l'allocation spéciale, les allocations supplémentaires du Fonds de Solidarité Vieillesse et du Fonds Spécial d'Invalidité ainsi que l'allocation aux adultes handicapés.
La réalité de la résidence effective en France est une condition substantielle de l'attribution de ces prestations qui doit être établie pour toute personne - quelle que soit sa nationalité y compris de nationalité française - demandant une telle prestation dans la mesure où dans le cadre de la seule législation française, leur octroi est explicitement subordonné à cette condition.
Il convient de rappeler, à cet égard, que la possession d'un titre de séjour atteste certes que la personne de nationalité étrangère est en situation régulière au regard de la législation sur le séjour des étrangers en France. mais ne permet nullement à celle-ci de justifier du fait qu'elle vit de façon permanente en France.
Il sera cité pour exemple la "carte de résident" qui :
- en application de l'article 15 de l'ordonnance de 1945 est délivrée de plein droit c'est-à-dire sans aucune condition de durée de résidence en France - à certaines catégories d'étrangers,
- en application de l'article 18 de la même ordonnance permet à son détenteur de quitter pendant trois années consécutives le territoire français, de demander le prolongement de cette période de trois ans de l'étranger,
- en application de l'article 16 d e cette même ordonnance est renouvelée de plein droit même si l'étranger séjourne hors de France au moment de sa demande de renouvellement.
Aussi, lorsqu'une personne et ce quelle que soit sa nationalité sollicitera l'octroi de l'une de ces prestations, il vous appartient de vérifier la réalité de sa résidence effective sur le territoire métropolitain ou dans les départements d'outre-mer au moyen de documents probants tels que :
avis d'imposition ou de non-imposition, avis des sommes à payer au titre de la taxe d'habitation et de la taxe foncière, quittance de loyer, facture de gaz et d'électricité, de téléphone, attestation d'assurance, relevé d'identité bancaire ou postal accompagné d'une attestation de l'établissement bancaire ou postal mentionnant s'il s'agit d'un compte de résident ou de non résident...
étant précisé que cette liste a un caractère indicatif et non exhaustif.
Bien entendu, il vous appartient de faire procéder, en opportunité, à des contrôles par des agents enquêteurs en fonction de l'ensemble des éléments constituant le dossier afin, d'établir la situation effective du requérant avant la mise en service de la prestation sollicitée.
Ne sont pas reprises ici intégralement les dispositions relatives aux conditions d'ouverture des droits et/ou de service des prestations non contributives mais seulement précisés des points particuliers liés à l'extension aux ressortissants étrangers du droit à ces prestations.
Bien que cette majoration puisse être demandée directement par des personnes résidant à l'étranger, il n'en demeure pas moins que si celle-ci est demandée par des personnes résidant sur le territoire français, les dispositions du point 1.1 doivent leur être appliquées dans le respect de la législation sur le droit d'entrée et de séjour des étrangers en France.
Dans cette situation, la Caisse des Dépôts et Consignations accordera la majoration article L. 814-2 (et non l'allocation spéciale de l'article L. 814-1) en assimilant la prestation de vieillesse de base servie au titre de la législation d'un autre Etat membre à une prestation de vieillesse française à caractère contributif. Cette prestation ainsi déterminée sera complétée, le cas échéant, par l'allocation supplémentaire du F.S.V. (art. L.815-2). Bien évidemment dans cette éventualité ladite majoration n'est pas exportable. En effet. celle-ci est accordée au titre des seules dispositions des articles 4 § 2bis et 10bis § 3 du règlement (CEE) N° 1408/71 régissant les modalités d'octroi et de service des prestations à caractère non contributif dans le cadre du droit communautaire.
Ces nouvelles règles s'appliquent aux dossiers actuellement en cours de liquidation et ce, quelle que soit la date de dépôt de la demande de la prestation.
Toute personne quelle que soit sa nationalité résidant en France selon les conditions de régularité du séjour et de réalité de résidence posées aux points 1.1 et 1.2 peut prétendre à l'examen de ses droits à l'allocation spéciale dès lors qu'elle n'est pas titulaire d'un avantage de vieillesse d'un régime de retraite de base français ou d'un régime de retraite d'un autre Etat Membre pour les personnes entrant dans le champ d'application personnel du règlement (CEE) N° 1408/71. Pour l'examen du droit à l'allocation spéciale, les prestations de vieillesse d'origine étrangère sont prises en compte pour l'appréciation de la condition de ressources.
Dans le cadre de ces mêmes dispositions, il appartient à la, Caisse des Dépôts et Consignations de liquider l'allocation supplémentaire du F.S.V. en complément de l'allocation spéciale attribuée à l'un des membres de la famille desdits ressortissants qui réside en France.
Certains accords internationaux souscrits par la France prévoient des dispositions spécifiques en ce qui concerne l'octroi et le service des prestations non contributives aux ressortissants des pays concernés
- pour l'allocation aux vieux travailleurs salariés, l'allocation aux vieux travailleurs non salariés et l'allocation aux mères de famille : Algérie, Tunisie, Mauritanie, Maroc, Madagascar, Togo, Niger, Bénin, Mali, Cap-Vert, Congo ;
- pour l'allocation supplémentaire du FSI ou du FSV : Andorre, Bénin, Canada, Congo, Gabon, Madagascar, Mali, Pologne, Saint-Marin, Sénégal, Suisse, Pays issus de l'ex -Tchécoslovaquie, Togo
- pour l'allocation spéciale : Andorre, Bénin, Canada, Chypre, Congo, Gabon, Madagascar, Mali, Pologne, Sénégal, Suisse, Togo, Turquie.
Les dispositions particulières de ces accords permettant l'attribution de ces prestations aux ressortissants des pays concernés nonobstant la condition de nationalité, et pour certaines d'entre elles, posant une condition de durée de résidence sur le territoire français n'ont plus lieu de recevoir application en raison de la levée de la condition de nationalité.
En revanche, les dispositions particulières relatives au lieu de résidence lors du dépôt de la demande ou à la possibilité d'exportation desdites prestations demeurent en vigueur.
A ce jour, la condition de nationalité française des enfants est levée pour les seuls enfants de la requérante ressortissante d'un Etat membre de la Communauté Européenne ou d'un Etat partie à l'E.E.E. et possédant eux-mêmes la nationalité de l'un de ces États (Arrêt de la Cour de Justice des Communautés Européennes du 12 juillet 1979 rendu dans l'affaire Toïa).
Cependant, l'allocation aux mères de famille fait partie intégrante du champ d'application matériel du règlement (CEE) N° 1408/71. De ce fait, en raison de la jurisprudence constante de la Cour de Justice des Communautés Européennes sur le principe de l'égalité de traitement entre les ressortissants français et les ressortissants de pays liés à la Communauté européenne par un accord de coopération (i.e. Algérie, Tunisie et Maroc), il convient désormais de lever également la condition de nationalité française pour les enfants des ressortissantes des pays du Maghreb et ce dans la mesure où lesdits enfants possèdent la même nationalité que la requérante ou celle d'un Etat de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'E.E.E.
Demeure bien évidemment en vigueur le principe de l'exportabilité des prestations spéciales à caractère non contributif mentionnées à l'annexe Il bis - rubrique E - France du règlement (CEE) N° 1408/71 au profit des ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne dont la situation rentre dans le cadre des dispositions transitoires prévues à l'article 2 du règlement (CEE) N° 1247/92 du 30 avril 1992.
Pour bénéficier de cette mesure dérogatoire, les personnes concernées doivent, bien entendu, remplir l'ensemble des critères définis par la Cour de Justice des Communautés Européennes et rappelés à l'annexe 1 de la présente circulaire.
La rétroactivité peut être examinée au profit des ressortissants de ces trois pays qui sont en mesure de prouver qu'ils ont déposé une demande formelle de prestation alors qu'ils résidaient de manière régulière et vivaient de façon permanente sur le territoire métropolitain ou dans les départements d'outre-mer.
Il convient que les personnes concernées renouvellent leur demande de prestation et signalent à cette occasion à la caisse compétente la date de leur première demande en produisant tout moyen de preuve (récépissé de la première demande, notification de rejet, notification de la COTOREP attestant de la reconnaissance médicale du droit à l'allocation aux adultes handicapés).
Lesdites demandes doivent être présentées avant le 1er janvier 2004. Il est précisé que les demandes au titre de la rétroactivité peuvent être formulées par l'un de ces ressortissants qui, au cours d'une période donnée remplissait les conditions pour avoir droit à la prestation sollicitée alors même que les conditions d'ouverture des droits ne sont plus remplies à la date de la demande de rétroactivité. Ce principe est également applicable nonobstant la résidence habituelle du requérant dans son pays d'origine au moment du dépôt de la demande au titre de la rétroactivité. Toutefois, le service des prestations concernées étant lié à la résidence permanente et effective de leurs titulaires sur le territoire français ou dans les départements d'outre-mer - principe de la non exportabilité -, seuls les arrérages correspondant à une période de résidence effective sur ces territoires pourront être servis à titre rétroactif.
L'attention des services gestionnaires est tout particulièrement appelée sur la nécessité d'exiger du demandeur la constitution d'un dossier établissant avec certitude qu'il vivait de façon permanente sur le territoire français ou dans les départements d'outre-mer au moment de l'ouverture du droit et durant toute la période pendant laquelle la rétroactivité est sollicitée.
Il vous appartient de vérifier si le demandeur remplissait ladite condition au moyen notamment des documents mentionnés au point 1.2 ainsi que de tout autre document qui pourrait établir cette réalité de la résidence.
Dans le cadre du contrôle de la validité des preuves ainsi apportées, il vous appartient également de mettre en place dans la mesure utile des liaisons inter-organismes. De même, il peut être opportun de contrôler les absences du territoire national par un examen du passeport du requérant.
Compte tenu de la mobilité des personnes concernées par cette mesure, il n'est pas exclu que les organismes gestionnaires desdites prestations se trouvent en présence de situations dans lesquelles, au cours de la période couverte par la rétroactivité (31 janvier 1991 au 31 décembre 2003), le requérant aura alterné des périodes de résidence sur le territoire français et des périodes de résidence dans son pays d'origine.
A cet égard, il est à nouveau rappelé que le service des prestations concernées étant lié à la résidence en France - principe de non exportabilité de ces prestations -, celui-ci cesse dès lors que ladite résidence est interrompue. De ce fait, un service de prestation ainsi supprimé ne pourra être rétabli que si le demandeur établit, dans les conditions prévues au point 3.2 1, qu'une seconde demande de rétablissement du service de sa prestation non suivie d'effet a été formellement présentée lorsqu'il a établi à nouveau sa résidence en France.
Il convient d'appliquer intégralement selon la prestation concernée les dispositions législatives et réglementaires applicables en matière de contrôle des ressources. Il est en effet nécessaire de connaître les ressources de l'intéressé pour la période de douze mois précédant la date, d'entrée en jouissance rétroactive de la prestation ou la date du contrôle périodique (dans la pratique, et une fois l'allocation attribuée, la déclaration de ressources portera en fait sur l'année civile et, pour l'allocation aux adultes handicapés, sur l'année civile précédant celle au cours de laquelle le droit est ouvert ou maintenu).
Par ailleurs, dans le cas de rappel d'arrérages de la prestation concernée, le versement de ces arrérages est subordonné pour chaque année au fait que la condition de ressources ait été remplie pour l'année considérée, ce qui nécessite la déclaration et le contrôle des ressources du demandeur seul ou du ménage, selon le cas, pour chacune de ces années
Afin de permettre un contrôle effectif, toute déclaration sur un même formulaire pour une période supérieure à douze mois doit être formellement proscrite.
Les dispositions réglementaires concernant la nature des ressources - notamment la prise en compte des prestations et ressources d'origine étrangère - doivent s'appliquer dans leur intégralité. Il en résulte que le revenu minimum d'insertion on éventuellement perçu par les intéressés ne doit pas être pris en compte dans l'appréciation des ressources.
Les dispositions législatives et réglementaires concernant les règles de priorité d'octroi de ces prestations entre elles ainsi que celles relatives au revenu minimum d'insertion s'appliquent également dans leur intégralité.
Des liaisons s'imposent donc entre les différents organismes gestionnaires de ces prestations afin que soient mises en œuvre lesdites dispositions. S'agissant du revenu minimum d'insertion perçu par une personne bénéficiaire de la rétroactivité de la date d'effet prévue pour l'une des prestations visées par cette mesure, le montant des arrérages perçus au titre dudit RMI pendant la période considérée sera déduit du montant du rappel d'arrérages dus au titre de la prestation concernée.
Dans l'attente des textes réglementaires et de la deuxième circulaire ministérielle concernant la définition de la notion de résidence stable et effective sur le territoire français ou les départements d'outre-mer et les modalités de mise en œuvre du contrôle de celle-ci, il vous appartient de liquider impérativement toute les demandes de prestations non contributives actuellement en instance de traitement au sein de vos services, les dispositions de l'article 42 de la loi N° 98-349 du 11 mai 1998 ayant pris effet, je tiens à le rappeler, le 13 mai 1998.
Vous voudrez bien me faire part des difficultés que vous pourriez rencontrer dans l'application des présentes instructions,
Pour le Ministre et par délégation,
Raoul Briet
Directeur de la Sécurité Sociale
Modalités particulières d'application du point 3.12 et du point 3.2
A titre liminaire, il convient de préciser que l'interdiction de discriminer en raison de la nationalité dans le domaine de la sécurité sociale ne concerne que les travailleurs salariés.
En effet, les articles des accords de coopération (article 39 paragraphe 1 pour l'Algérie - article 40 pour la Tunisie - article 41 paragraphe 1 pour le Maroc) dans lesquels est inscrit le principe de non-discrimination figurent dans chacun desdits accords sous le Titre 111 intitulé " La coopération dans le domaine de la main-d'oeuvre
La notion de travailleur salarié s'apprécie par référence à la définition qui en est retenue à l'article 1er point a) du règlement (CEE) N° 1408/71.
Ainsi cette notion comprend toute personne qui est assurée à titre obligatoire - ou qui a souscrit une assurance facultative continuée - contre une ou plusieurs éventualités correspondant à des législations relatives aux branches d'un régime de base de sécurité sociale applicable aux travailleurs salariés telles que celles mentionnées dans le champ d'application matériel de ce même règlement à l'article 4 point 1.
Un travail effectif n'est donc pas nécessaire mais bien un lien - c'est-à-dire notamment la qualité d'assuré social - avec un régime de base de sécurité sociale.
Toute personne qui, avant de demander le bénéfice de l'une des prestations à caractère non contributif, a rempli durant une période de sa vie active - sans que cette période puisse être située dans le temps - les critères posés à la rubrique ci-dessus de la présente instruction possède la qualité d'ancien travailleur.
La notion de membre de la famille recouvre :
Il s'agit des prestations spéciales à caractère non contributif visées à l'article 4, paragraphe 2bis du règlement (CEE) N° 1408/71, c'est-à-dire pour la France :
Dans la mesure où la personne qui sollicite l'octroi de l'allocation supplémentaire entre dans le champ d'application personnel défini au § 1 ci-dessus, l'allocation est attribuée en complément des prestations suivantes : pension d'invalidité, pension de vieillesse, pension de réversion, majoration pour conjoint à charge, allocation aux mères de famille, allocation spéciale de vieillesse.
L'allocation aux adultes handicapés visée à l'article L.821-1 du code de la sécurité sociale doit également être attribuée à toute personne entrant dans le champ d'application personnel défini au § 1 ci-dessus.
En principe, l'allocation spéciale de vieillesse visée à l'article L.814-1 du code de la sécurité sociale est réservée aux personnes qui ne relèvent ni d'une organisation autonome d'allocation de vieillesse, ni d'un régime de vieillesse obligatoire.
De plus, en application de l'article D.814-1, 4° de ce même code, la majoration pour conjoint à charge est attribuée prioritairement à l'allocation spéciale.
Aussi, ce n'est que dans la situation très spécifique où une personne ne pourrait prétendre à aucun avantage de vieillesse (droit propre ou droit dérivé) auprès d'un quelconque régime de retraite de base obligatoire que cette prestation lui serait accordée (ex : versement forfaitaire unique - conjoint âgé de 65 ans d'un travailleur âgé de moins de 60 ans).
Bien entendu, il conviendra de s'assurer dans cette éventualité que la personne concernée entre dans le champ d'application personnel défini au 1 ci-dessus.
Extrait du projet de décret relatif aux titres ou documents attestant de la régularité du séjour et du travail des étrangers en France pour être affiliés à un régime de sécurité sociale et pour bénéficier des prestations de sécurité sociale et modifiant le code de la sécurité sociale
(troisième partie : Décrets)
(actuellement en cours de contreseings simultanés et de publication)
"Art. D. 115-1. - Les titres de séjour ou documents mentionnés à l'article L. 115-6 sont les suivants :
"Art. D. 161-2-1-1. - Les titres ou documents prévus à l'article L. 161-16-1 sont ceux mentionnés à l'article D. 115-1."
"Art. D. 161-2-4. - Pour l'application de l'article L. 161-18-1 et à l'exclusion des prestations visées au titre 1er du livre VIII, la régularité du séjour est justifiée par la production d'un des documents ou titres mentionnés à l'article D. 115-1"
"Art. D. 161-15. - Les titres de séjour mentionnés à l'article L. 161-25-2 sont les suivants :
"Art. D. 816-3. - Les titres ou documents prévus à l'article L. 8 16-1 sont ceux mentionnés aux 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 10° et 11° de l'article D. 115-1."
"Art. D. 821-8. - Les titres ou documents prévus à l'article L. 821-9 sont ceux mentionnés aux 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 10° et 11° de l'article D. 115-1."