Circulaire ministérielle du 26 décembre 2000

Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

prise pour l'application du décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification de formalités administratives et suppression de la fiche d'état civil

Destinataires

Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d'Etat, Madame et Messieurs les préfets de région, Mesdames et Messieurs les préfets

L'orientation majeure du Gouvernement dans le domaine des simplifications administratives repose sur le pari de la confiance entre administration et usagers, afin de rompre avec la perception d'une administration complexe et suspicieuse se caractérisant notamment par la responsabilité incombant à l'usager de prouver sa bonne foi et par le poids souvent excessif des formalités fondées sur la prévention de la fraude et imposées à nos concitoyens.

Le Gouvernement entend remettre en cause cette philosophie traditionnelle chaque fois que cela est raisonnablement possible sans mettre en péril des procédures et actes de la vie publique particulièrement importants pour l'ordre public et le fonctionnement de la démocratie.

Cette démarche nouvelle consiste à faire a priori confiance aux déclarations des usagers, en ne leur imposant que des justifications légères, tout en donnant la possibilité à l'administration de procéder à des vérifications en cas de doute sérieux, et, bien entendu, de sanctionner sans défaillance les fraudes qu'elle aura détectées, car la responsabilité doit être la contrepartie de la confiance.

C'est dans cet esprit que le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000, pris en application des décisions arrêtées au comité interministériel à la réforme de l'Etat du 12 octobre 2000, supprime les fiches d'état civil et leur délivrance par les mairies et les autorités administratives.

Cette mesure élimine 60 millions de formulaires par an et s'accompagne de la dispense pour les usagers de produire des justificatifs de domicile dans la plupart des démarches courantes. Dans les deux cas, une lourde charge était imposée aux usagers sans pour autant que la sécurité juridique des procédures administratives fût garantie.

Ces nouvelles dispositions s'appliquent aux services suivants :

- les administrations de l'Etat et ses établissements publics ;

- les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;

- les gestionnaires de services publics (régies intéressées, concessionnaires, fermiers...) ;

- les organismes de sécurité sociale.

L'article 1^er du décret précité prévoyant la suppression des fiches, il ne sera pas nécessaire de procéder à la modification de chacun des textes en vigueur lorsqu'ils prévoient la production d'une fiche individuelle d'état civil et de nationalité française ou d'une fiche familiale d'état civil.

De même, l'article 6 prévoyant, sauf dans les cas énumérés au point II-B de la présente circulaire, la dispense pour l'usager de la production de justificatifs de domicile, toute disposition contraire dans les textes en vigueur devient caduque et ne devra plus être mise en œuvre.

La présente circulaire a pour objet d'expliciter la démarche que doivent suivre les services, établissements et organismes placés sous votre contrôle lorsqu'il leur est nécessaire de recueillir des pièces justificatives de l'état civil, de la nationalité et du domicile à l'appui d'une démarche administrative.

I - Pièces justificatives de l'état civil à produire lors d'une démarche administrative

Les formalités, objet du décret précité, sont toutes les démarches administratives, à l'exclusion des formalités de délivrance des pièces et titres cités à l'article 4 du décret.

A - Pièces justificatives de l'état civil et de la nationalité

1. Les usagers pourront se présenter à un guichet et produire l'une des pièces énumérées dans le tableau ci-dessous en colonne A, se substituant aux documents justificatifs de l'état civil, de l'identité, de la situation familiale ou de la nationalité figurant en colonne B.

Il est par ailleurs rappelé que l'extrait ou la copie de l'acte de mariage, lorsque le livret de famille ne peut être présenté, et l'attestation d'enregistrement du pacte civil de solidarité, valent justification de la vie de couple.

Si les membres d'un couple ont entendu vivre en simple union libre, ils peuvent attester de celle-ci par la présentation d'un certificat délivré par un maire indiquant la situation de concubinage. Le maire reste toutefois libre d'établir ou non cette attestation.

De la même manière, la production d'une copie du jugement de divorce ou de séparation de corps devenu définitif vaut justification de la rupture de la vie maritale au même titre que la mention sur l'acte de naissance, sur l'acte de mariage ou sur le livret de famille des anciens époux.

La suppression de la fiche d'état civil, qui a pour objet de supprimer des démarches et des déplacements jusqu'ici imposés aux usagers, ne doit en aucun cas conduire à leur imposer d'autres démarches, plus exigeantes, tendant par exemple à présenter un extrait d'acte d'état civil ou un certificat délivré par une autre autorité administrative.

En conséquence, les administrations qui ont besoin de vérifier périodiquement la situation de leurs usagers, et notamment le non-décès, le célibat ou le non-remariage sont invitées à demander la production d'un certificat sur l'honneur. Tel doit notamment être le cas pour les personnes âgées auxquelles il est demandé de justifier de leur état de vie pour continuer à bénéficier de leur pension ou pension de réversion.

Cette attestation pourra être produite sur papier libre ou par le biais d'un formulaire type dont le modèle sera proposé et homologué dans les prochaines semaines par la Commission pour les simplifications administratives (COSA).

L'article 5 du décret rappelle que les copies ou extraits relatifs à l'état civil ne sont assujettis à aucune condition quant à leur date de délivrance. La pratique consistant à exiger la production de documents de moins de trois mois doit être totalement prohibée sauf cas résultant explicitement d'un texte (ainsi, en vertu des dispositions de l'article 70 du code civil, les formalités du mariage requièrent la production de copies d'actes de naissance de moins de trois mois).

2. Les usagers peuvent également produire une photocopie lisible de ces documents, que la démarche soit effectuée à un guichet ou par correspondance.

Les administrations entrant dans le champ du décret ne peuvent demander la production d'une photocopie certifiée conforme par une autorité administrative, sauf dans les cas où un texte le prévoit expressément.

Un projet de texte actuellement à l'étude énoncera limitativement les cas dans lesquels des copies certifiées conformes de documents originaux peuvent être délivrées par les administrations compétentes et exigées des usagers.

Il est par ailleurs rappelé que l'article 2 du décret exclut la certification de signature des documents produits dans le cadre des démarches auxquelles il s'applique.

3. Les démarches demeurant soumises à des règles particulières.

Les usagers restent soumis à la production des justificatifs mentionnés par les textes qui se rapportent à la délivrance des titres et actes énumérés à l'article 4 du décret :

- carte nationale d'identité ;

- passeport ou tout autre document de voyage ;

- titre de séjour ou attestation d'accueil ;

- remise d'un livret de famille ;

- actes d'état civil ;

- accomplissement des formalités du mariage ;

- délivrance de copies de décisions judiciaires ;

- procédures d'acquisition de la nationalité ou de délivrance d'un certificat de nationalité française.

Les justificatifs à produire sont précisés par les textes particuliers à chaque démarche et restent inchangés. Toutefois, lorsque s'y trouve mentionnée la production d'une fiche individuelle ou familiale d'état civil, l'une des pièces prévues par l'article 2 du décret 2000-1277 du 26 décembre 2000 s'y substitue.

Cette liste est limitative et les administrations ne peuvent décider elles-mêmes d'y inclure d'autres documents ou actes que ceux qui s'y trouvent énumérés.

B - Moyens de contrôle de l'administration

L'article 3 du décret confère à l'administration, en cas de doute sérieux, des moyens de vérification des documents produits à l'appui des demandes.

Dans l'hypothèse où le document, original ou photocopie, paraît douteux, soit que l'original ne paraisse pas probant, soit que la photocopie comporte des anomalies ou imperfections affectant sa crédibilité, ce document devra être rejeté.

I. - Dans l'hypothèse où l'original comporte une altération, il vous appartiendra d'alerter les autorités chargées de la délivrance du document.

II. - Dans l'hypothèse où la photocopie produite fait naître un doute sérieux, deux situations se présentent :

Si l'usager est présent au guichet : son attention peut être attirée sur le fait que la justification de sa situation pourrait ne pas être jugée suffisante et qu'il pourrait lui être demandé de produire l'original du document en cause.

Toutefois, cette demande ne pourra être valablement notifiée, en tout état de cause, que par une lettre motivée en recommandé avec demande d'avis de réception. Cette disposition très restrictive est destinée à éviter que l'administration ne demande systématiquement la production des originaux ;

Si l'usager a effectué sa démarche par correspondance : l'administration doit lui notifier par lettre motivée en recommandé avec demande d'avis de réception sa demande de présentation du document original correspondant à la photocopie.

Cette mesure doit rester exceptionnelle, car elle induit une situation potentielle de conflit avec les usagers. Elle ne peut donc être motivée que par le caractère réellement peu lisible de la photocopie ou par un doute sur l'authenticité du document original qu'elle reproduit.

Dans les deux cas, le doute peut naître d'une contradiction entre les mentions portées sur le document et d'autres éléments dont dispose l'administration, de l'existence de marques faisant soupçonner un montage du document photocopié, de la reproduction d'un document qui ne correspond pas à la version officielle en vigueur au moment de sa délivrance ou de tout autre élément matériel permettant de motiver la demande de présentation du document original.

Il conviendra de préciser dans ce même courrier que l'instruction de la demande présentée par l'usager est suspendue jusqu'à la production du document original. Cette précaution est particulièrement importante lorsque l'administration est enfermée dans des délais d'instruction et à chaque fois que le silence gardé par elle vaut approbation de la demande. Elle ne s'applique pas toutefois dans les cas où des dispositions particulières imposent à l'administration de procéder en tout état de cause à l'instruction de la demande (tel est le cas des inscriptions dans les établissements scolaires).

III. - L'attention des services doit être appelée sur le fait que le décret leur fait obligation de restituer le document original immédiatement ou, en cas d'impossibilité et, par exception, dès l'instruction achevée.

Dès lors que le document original aura été produit et ne suscitera pas de doute sur son authenticité, l'administration devra reprendre sans délai le cours de l'instruction du dossier ou de la requête.

L'administration prendra les mesures internes pour garder trace de la présentation d'un original soit par une mention apposée par l'agent qui aura reçu communication de cette pièce, soit par conservation d'une photocopie.

IV. - Le décret ne s'appliquant pas aux instances gouvernementales et autorités administratives étrangères, la certification ou la légalisation de signature continuent de pouvoir être demandées par ces dernières, notamment celles accueillant des ressortissants français sur leur territoire, ou encore dans le cadre des procédures d'adoptions régies par des conventions internationales.

II - Modalités d'attestation du domicile

Le décret précité supprime la présentation de justificatifs du domicile, sauf dans un nombre de procédures limitativement énumérées.

A - Les conditions de déclaration du domicile

L'article 102 du code civil énonce que le domicile est le lieu où toute personne a son principal établissement ; lieu qui permet l'exercice des droits civils.

Une personne fixe librement son domicile et décide d'en changer dans les mêmes conditions.

Il lui appartient donc de déclarer le lieu de cet établissement qui lui est opposable dans toutes ses relations ultérieures avec l'administration.

A défaut de déclaration expresse effectuée dans les conditions de l'article 104 du code civil, le nouveau domicile est établi au vu des circonstances de fait. A ce titre, la jurisprudence retient notamment comme élément caractérisant le principal établissement, la déclaration de l'intéressé, le lieu de paiement des impôts, l'inscription sur les listes électorales, les attaches familiales, professionnelles et affectives, le lieu de réception de la correspondance.

B - Procédures pour lesquelles la production de justificatifs de domicile demeure requise

Les dispositions du décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 ne s'appliquent pas aux démarches des usagers tendant à obtenir :

- la délivrance d'une carte nationale d'identité ;

- la délivrance d'un passeport et de tout titre de voyage ;

- la délivrance d'un titre de séjour ou d'une attestation d'accueil ;

- la remise d'un livret de famille ;

- l'immatriculation consulaire ;

- l'inscription volontaire sur les listes électorales.

Sont également exclues les procédures d'acquisition, de réintégration et de perte de la nationalité française ainsi que la délivrance d'un certificat de nationalité française.

A titre transitoire et jusqu'au 1er janvier 2003, des justificatifs de domicile pourront également être demandés pour les inscriptions dans les établissements scolaires et les établissements d'enseignement supérieur. Avant cette date, le ministre de l'éducation nationale procédera dans quelques départements à des expérimentations de suppression des justificatifs de domicile, afin de vérifier à quelles conditions ces mesures peuvent être généralisées sans mettre en cause le respect de la carte scolaire.

C - Moyens de contrôle de l'administration

Si le domicile déclaré ne correspond pas, dans les faits, au lieu du principal établissement ou si les justificatifs produits à l'administration ont été falsifiés, l'administration doit saisir le parquet.

III - Rappel des sanctions encourues par les usagers en cas de fraude

A - Sanctions pénales

Il est rappelé que l'usager qui emploie un faux nom ou un faux état civil dans un acte public ou un document administratif destiné à l'autorité publique, qui produit une attestation ou un certificat falsifiés encourt les peines prévues aux articles L. 433-19 et L. 441-7 du code pénal (1).

Si ces manoeuvres ont pour objet de conduire ou ont conduit à l'attribution d'un droit usurpé, les peines encourues sont celles prévues aux articles L. 313-1 et L. 313-3 pour escroquerie ou tentative d'escroquerie (2).

B - Autres conséquences d'une fraude ou d'une falsification

Lorsque l'administration se rend compte postérieurement à l'instruction du dossier de l'usager que celui-ci a obtenu un avantage, un service, une dispense fondée sur un faux, un document falsifié ou une déclaration de domicile inexacte, elle peut annuler le bénéfice de l'avantage accordé. Il est rappelé que les décisions administratives obtenues par fraude ne sont pas créatrices de droit.

Telle est l'économie générale du nouveau dispositif. Je vous demande de veiller à ce qu'il reçoive une application rapide et efficace qui contribuera à améliorer l'image des services publics auprès des usagers en supprimant des démarches redondantes et superflues.

Vous pouvez, le cas échéant, compléter votre information en consultant le site : www.service-public.fr.

Vous voudrez bien demander à vos services et inviter les collectivités locales à rendre compte à la commission pour les simplifications administratives (COSA) des mesures prises. La COSA (3) me fera rapport sur l'ensemble du dispositif.

Michel Sapin

(1) Article 433-19 :

" Est puni de six mois d'emprisonnement et de 50 000 F d'amende le fait, dans un acte public ou authentique, ou dans un document administratif destiné à l'autorité publique, et hors les cas où la réglementation en vigueur autorise à souscrire ces actes ou documents sous un état civil d'emprunt :

1° De prendre un nom ou un accessoire du nom autre que celui assigné par l'état civil ;

2° De changer, altérer ou modifier le nom ou l'accessoire du nom assigné par l'état civil. "

Article 441-7 :

" Indépendamment des cas prévus au présent chapitre, est puni d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende le fait :

1° D'établir une attestation ou un certificat faisant état de faits matériellement inexacts ;

2° De falsifier une attestation ou un certificat originairement sincère ;

3° De faire usage d'une attestation ou d'un certificat inexact ou falsifié.

Les peines sont portées à trois ans d'emprisonnement et à 300 000 F d'amende lorsque l'infraction est commise en vue de porter préjudice au Trésor public ou au patrimoine d'autrui. "

(2) Article 313-1 :

" L'escroquerie est le fait, soit par l'usage d'un faux nom ou d'une fausse qualité, soit par l'abus d'une qualité vraie, soit par l'emploi de manoeuvres frauduleuses, de tromper une personne physique ou morale et de la déterminer ainsi, à son préjudice ou au préjudice d'un tiers, à remettre des fonds, des valeurs ou un bien quelconque, à fournir un service ou à consentir un acte opérant obligation ou décharge.

L'escroquerie est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 2 500 000 F d'amende. "

Article 313-3 :

" La tentative des infractions prévues par la présente section est punie des mêmes peines. Les dispositions de l'article 311-12 sont applicables au délit d'escroquerie. "

(3) Commission pour les simplifications administratives, 66, rue de Bellechasse, 75007 Paris (téléphone : 01-42-75-79-15, télécopie : 01-42-75-79-37, e-mail : cosacosa.pm.gouv.fr).