Circulaire n° 2011/68 du 30 septembre 2011
Caisse nationale d'assurance vieillesse
Sommaire
.
11 - Date d'entrée en vigueur
12 - Organismes concernés
13 - Définition
14 - Prescription
15 - Application stricte de la circulaire
16 - Champ d'application des sanctions administratives
(article L.114-17 ancien du CSS)
161 - La fausse déclaration (ancien article R.114-13 alinéa 1 du CSS)
1611
- Définition
1612 -
Types de fausses déclarations
16121 - La fausse déclaration à l'Etat civil
16122 - La fausse déclaration à la résidence
16123 - La fausse déclaration relative à la qualité d'allocataire, de
bénéficiaire ou d'ayant droit
16124 - La fausse déclaration relative à la situation professionnelle
16125 - La fausse déclaration relative aux ressources
16126 - La fausse déclaration relative à la durée de cotisation ou de
périodes assimilées au titre de l'assurance vieillesse
162 - L'omission de déclaration (ancien article R.114-13 alinéa 2 du CSS)
1621
- Définition
1622 -
Types d'omissions de déclarations
1631
- Définition
1632 -
Conditions
17 - La Commission des sanctions administratives (anciens articles R.114-11 et 12 du CSS)
1711
- Présentation
1712 -
Mission
172 - Composition de la Commission
1721 - Désignation des membres
17211 - Le Président de la Commission
17212 - Le Rapporteur
1731
- Durée du mandat et remplacement
1732 -
Règles de déontologie
1733 -
Le quorum requis
18 - Procédure (article R.114-11 ancien du CSS)
181 - Notification
administrative préalable
182 - Saisine de la Commission
par le Directeur de l'organisme
183 - Respect du principe du
contradictoire
184 - Déroulement des auditions
185 - Avis de la Commission
186 - La notification et la
fixation définitive de pénalité ou abandon de la procédure
187 - Mise en demeure et
majoration du montant de la pénalité
188 - La contrainte (ancien
article L.114-17 - alinéa 4 du CSS)
1881
- Principe
1882 -
Forme de la contrainte
1883 -
La signification de la contrainte
1884 -
L'opposition à la contrainte
18841 - Délais et forme de l'opposition
18842 - Obligation de l'organisme
1885
- Les effets de la contrainte
1886 -
Les effets du jugement du tribunal des affaires de sécurité sociale statuant sur
opposition
19 - Le montant des pénalités (article R.114-14 ancien du CSS)
21 - Date d'entrée en vigueur et application du dispositif dans le temps
221 - Organismes concernés
222 - Prestations concernées
223 - Faits et personnes pouvant
donner lieu à pénalité
241 - Composition de la
commission
242 - Fonctionnement
2421
- Durée du mandat et remplacement
2422 -
Règles de déontologie
2423 -
Le quorum requis
251 - Notification
administrative préalable
252 - 2ème notification
253 - Réaction de l'intéressé
2531
- Silence
2532 -
Recours gracieux
25321 - Saisine de la commission
25322 - Avis de la commission
2533 - Recours devant le tribunal administratif
254 - 3ème notification
255 - Mise en demeure
256 - Contrainte
3 - Articulation entre la procédure de sanctions administratives et la procédure pénale
31 - Compatibilité d'une condamnation pénale et
d'une pénalité financière
32 - Préconisations
33 - Modalité de gestion en cas de cumul des deux
procédures
4- Recouvrement des pénalités financières
Annexes
Annexe 1 : Modèles de courriers - Dispositif n° 1.
Courrier n° 1 : Notification préalable à l’application de la procédure de sanction administrative.
Courrier n° 2 : Saisine de la Commission de sanction administrative.
Courrier n° 3 : Notification d’abandon de la procédure de sanction administrative.
Courrier n° 4 : Notification d’une pénalité financière.
Courrier n° 5 : Mise en demeure.
Annexe 2 : Modèles de courriers - Dispositif n° 2.
Courrier n° 1 : Notification préalable à l’application de la procédure de pénalité financière.
Courrier n° 2 : Notification d’abandon de la procédure de pénalité financière.
Courrier n° 3 : 2ème Notification d’une pénalité financière.
Courrier n° 4 : 3ème Notification d’une pénalité financière.
Courrier n° 5 : Mise en demeure.
Annexe 3 : Modèle de Contrainte - Dispositifs n° 1 et 2.
Le décret en Conseil d'Etat n° 2006-1744 du 23 décembre 2006 relatif au contrôle et à la lutte contre la fraude, modifiant le code de la sécurité sociale pris en application de l'article L.114-17 ancien du code de la sécurité sociale, a été publié au JO du 30 décembre 2006.
Dès lors, en application de l'article 1 du code civil, le décret entre en vigueur à la date qu'il fixe ou, à défaut, le lendemain de sa publication soit, dans le cas présent, le 31 décembre 2006.
Cependant, par mesure de gestion, la branche retraite a décidé de mettre en œuvre le dispositif à compter du 1er janvier 2007.
Par conséquent, ne seront pris en compte pour l'application des sanctions administratives que les indus réalisés et constatés à compter de cette date. Ainsi l'auteur d'un indu frauduleux constaté en 2007 par l'organisme mais réalisé avant cette date ne pourra pas faire l'objet de sanctions administratives.
La procédure de sanctions administratives est mise en œuvre et instruite par l'organisme qui a subi le préjudice financier. Il appartient au Directeur de l'organisme concerné d'apprécier l'opportunité d'engager la procédure de sanctions administratives.
L'organisme concerné est libre de déterminer le ou les services chargés de constater les cas de fraudes.
La notion de « fraude » est définie comme le fait de réaliser des actes mentionnés au paragraphe 16 de la présente circulaire dans le but d'obtenir, de faire obtenir ou de maintenir le versement de prestations de toute nature, liquidées et versées par des organismes de protection sociale, qui ne sont pas dues, sans préjudice des peines résultant de l'application d'autres lois, le cas échéant.
La notion de « sanction administrative », quant à elle, peut être définie comme une décision ayant pour objet de réprimer un comportement fautif.
La fraude est toujours caractérisée par la volonté de nuire à autrui et/ou de contourner sciemment les dispositions légales et réglementaires.
Aucune sanction administrative n'est encourue si la fraude n'a pas abouti au versement de prestations et à la détermination d'un indu. La tentative de fraude ne peut donc faire l'objet de sanctions administratives.
Les règles de prescription applicables en matière de sanction administrative sont celles fixées par le droit pénal en ce qui concerne l'action publique soit trois ans à compter de la dernière prestation indûment obtenue (Crim 23 février 1994 Bull crim n° 76 - jurisprudence citée sous article 8 du code de procédure pénale notes 20 & 25).
Le régime juridique des sanctions administratives étant calqué sur le droit pénal, les dispositions de la présente circulaire doivent s'interpréter strictement dans leur mise en œuvre.
Peuvent faire l’objet de sanctions administratives les personnes ayant fourni sciemment des déclarations inexactes, incomplètes ou ayant omis de déclarer un changement de situation en vue d'obtenir ou de maintenir le versement de prestations par les organismes d'assurance vieillesse dès lors que ces agissements ont donné lieu à un indu de prestation.
La sanction administrative vise également les successibles du prestataire qui auraient volontairement omis de déclarer le décès de l'assuré au-delà d'un délai déterminé.
Est constitutif d'une fausse déclaration dans le domaine de l'assurance vieillesse, une déclaration délibérément inexacte émise à propos d'un fait important, accompagnée, le cas échéant, de faux documents, relative à l'état civil, à la résidence, à la qualité d'allocataire ou d'ayant droit, à la situation professionnelle, à la composition de la famille, aux ressources ou à la durée de cotisation ou de périodes assimilées.
Le faux document vise le faux matériel (altération physique du document, soit par sa fabrication soit par insertion de mention qu'il ne comportait pas initialement) ainsi que le faux intellectuel (altération de la vérité dans le contenu du document).
Ce document doit avoir une portée juridique et une valeur probatoire c'est à dire un document qui a pour objet ou qui peut avoir pour effet d'établir la preuve d'un droit ou d'un fait ayant des conséquences juridiques.
L'état civil comprend les noms, prénoms, date et lieu de naissance, filiation, mariage et décès du prestataire et/ou de ses ayants droit.
Dans le domaine de la retraite sont concernés notamment :
-> La fraude par confection de « vrais faux » actes d'état civil, constituée d'actes réguliers en la forme mais dont les événements relatés ne correspondent pas à la réalité. Sont notamment visés :
- les faux actes de mariage, de naissance ou de décès - les certificats de vie complétés et renvoyés par une tierce personne autre que l'assuré qui est décédé.
-> La fraude par obtention de jugements supplétifs ou rectificatifs, en particulier d'actes de naissance ayant pour objet d'établir une filiation fictive, de modifier la date de naissance ou bien d'usurper l'identité d'une autre personne
-> La fraude par altération de copies ou d'extraits d'actes régulièrement délivrés par les autorités françaises ou étrangères voire par altération des registres de l'état civil par surcharges, ratures, découpage et collage
La résidence se définit comme le foyer ou lieu de séjour principal sur le territoire métropolitain ou dans un département d'Outre-mer.
La notion de foyer s'entend du lieu où les personnes habitent normalement c'est-à-dire de leur résidence habituelle, à condition que cette résidence sur le territoire métropolitain ou dans un DOM ait un caractère permanent.
La condition de séjour principal est satisfaite lorsque les bénéficiaires sont personnellement et effectivement présents plus de six mois, ou 180 jours, au cours de l'année de versement des prestations, à titre principal, sur le territoire métropolitain ou dans un DOM.
(Décret n° 2007-354 du 14 mars 2007 relatif aux modalités d'application de la condition de résidence pour le bénéfice de certaines prestations et modifiant le code de la sécurité sociale et circulaire Cnav 2010/49 du 6 mai 2010).
La fausse déclaration à la résidence vise notamment le fait pour une personne n'ayant pas sa résidence sur le territoire métropolitain ou dans un département d'Outre-mer, de déclarer intentionnellement résider en France pour obtenir ou maintenir le versement de prestations soumises à une condition de résidence en France.
Sont visées les déclarations ayant pour but de faire croire au bénéfice de la qualité d'allocataire, de prestataire ou d'ayant droit d'un prestataire d'un régime de protection sociale français ou étranger en vue d'obtenir le bénéfice d'une prestation de vieillesse.
La fausse déclaration vise notamment le fait de déclarer avoir cessé son activité professionnelle pour bénéficier de sa pension de vieillesse alors que la personne est toujours en activité.
Sont notamment concernées les fausses déclarations dans le but de diminuer voire de dissimuler ses ressources et/ou celles de son conjoint, du concubin ou du partenaire lié par un PACS pour l'obtention ou le maintien d'un droit soumis à une condition de ressources. Le fait de marquer « néant » sur le formulaire réglementaire doit être considéré comme une fausse déclaration.
Il s'agit des fausses déclarations ayant permis notamment d'obtenir des reports de salaires ou de périodes assimilées au compte « cotisations-salaires » par production de faux bulletins de salaires, de fausses attestations d'indemnisations ASSEDIC ou d'indemnités journalières (maladie, invalidité...). Ces fausses déclarations ont comme conséquence le paiement de la pension de vieillesse sur une base erronée.
De même, est passible de sanction administrative, l'omission délibérée de déclarer un changement de situation du prestataire et/ou de ses ayant droits dans le but d'obtenir ou de maintenir le versement de prestations de vieillesse.
La sanction administrative n'est applicable que lorsque la mauvaise foi de la personne a pu être rapportée au vu des éléments du dossier.
La seule omission de déclarer un changement de situation ne suffit pas à établir une fraude : il faut en plus un acte positif de nature à établir qu'il y avait intention délibérée de ne pas informer ou de dissimuler un changement de situation.
Sont notamment visées les omissions délibérées de changement de situation sur :
- la résidence en cas de départ de la France métropolitaine ou du territoire français (métropole et DOM),
- la qualité de bénéficiaire ou d'ayant droit,
- la situation professionnelle,
- la composition de la famille,
- les ressources.
Une sanction administrative pourra être prononcée à l'encontre des successibles, c'est à dire à l'encontre de toutes les personnes qui ont vocation à recueillir la succession, qui n'ont pas signalé dans un délai raisonnable le décès du bénéficiaire d'un avantage de vieillesse.
- L'indu doit être égal ou supérieur à 6 mois d'arrérages
- Le ou les successibles doivent avoir accompli des actes positifs sur le compte du prestataire après son décès, notamment avoir mouvementé le compte et encaissé les fonds à leur profit
Dans l'hypothèse du secret professionnel opposé par l'organisme financier, la sanction administrative ne pourra éventuellement s'appliquer qu'à l'issue de la procédure pénale engagée, qui aura mis en lumière les actes positifs réalisés par les successibles.
Il est institué une commission des sanctions administratives dans chaque organisme de la branche retraite. La Commission des sanctions administratives est une émanation du Conseil d'administration.
La Commission, saisie par le Directeur de l'organisme, rend un avis motivé notamment sur :
- la matérialité et la gravité des faits reprochés - la responsabilité de la personne en cause - le montant de la pénalité susceptible d'être appliquée
La Commission est composée de quatre membres issus du Conseil d'administration de l'organisme compétent pour prononcer la pénalité et désignés par lui en tenant compte de la répartition des sièges entre les différentes catégories représentées en son sein, à savoir :
ou
Des suppléants en nombre égal au nombre de titulaires sont désignés dans les mêmes conditions que ceux-ci. Ils siègent lorsque les membres titulaires dont ils sont les suppléants sont empêchés ou lorsqu'ils ont un intérêt direct ou personnel dans l'affaire examinée.
Le Président est élu, pour la durée du mandat du conseil d'administration, par les membres de la Commission ou est tiré au sort en cas de partage égal des voix.
La Commission désigne un Rapporteur parmi ses membres.
Le Rapporteur procède à toutes investigations utiles, en menant une instruction à charge et à décharge, afin de réunir l'ensemble des éléments de fait permettant à la Commission des sanctions administratives de se prononcer sur les griefs dont elle est saisie par le Directeur.
Le Rapporteur peut recueillir des témoignages. Il consigne les résultats de son investigation par écrit dans un rapport qui sera présenté à la Commission.
Les membres de la Commission sont nommés pour la durée du mandat du Conseil d'administration soit 5 ans. Le remplacement d'un membre de la Commission, en cas de cessation de fonctions au cours du mandat, s'effectue dans les mêmes conditions que sa nomination et pour la durée du mandat qui reste à courir
Les administrateurs sont soumis au secret des délibérations. Ils ne peuvent siéger lorsqu'ils ont un intérêt personnel ou direct dans l'affaire qui est examinée.
La Commission ne peut donner son avis qu'en présence, en séance, d’au moins trois de ses membres. En cas de partage égal des voix, celle du Président est prépondérante.
Quand il envisage de faire application de l'article L.114-17 ancien du Code de la sécurité sociale, le Directeur de l'organisme le notifie par lettre recommandée avec demande d'avis de réception à l'intéressé en lui précisant :
Seule la demande d'entretien elle-même doit être faite dans le délai d'un mois, de sorte que l'entretien, lui, peut intervenir postérieurement, en tenant compte notamment des disponibilités du Directeur (ou de son représentant) et de l'intéressé.
Ce délai d'un mois est augmenté :
La personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.
A l'issue du délai d'un mois (de deux ou trois mois suivant la résidence de la personne en cause) à compter de la réception de ladite notification, il revient au Directeur de l'organisme de décider de poursuivre ou non la procédure de sanctions administratives en saisissant la Commission des sanctions administratives.
Le Directeur saisit la Commission par tout moyen.
Le Directeur communique à la Commission les observations écrites de la personne en cause ou le procès verbal de l'audition. Une copie sera adressée au Rapporteur de la Commission, une fois celui ci désigné.
L'ensemble des pièces du dossier, à savoir :
Dans ce cadre, les pièces impliquant un tiers ou tout autre élément pour lequel il convient de conserver l'anonymat d'une personne ou d'une situation, ne pourront pas être communiquées.
Le Directeur ou son représentant présente à la Commission ses observations. Cette dernière entendra ensuite le Rapporteur puis la personne en cause ou son représentant, si celle-ci le souhaite.
L'organisme prévoit les modalités d'audition de la personne visée par la procédure notamment l'établissement du procès verbal de l'audition et aménage les conditions matérielles du bon déroulement de la procédure.
Le procès verbal de l'audition pourra être transmis à la personne en cause à sa demande.
Suite aux auditions, la Commission rend un avis motivé portant notamment sur :
La Commission doit émettre son avis dans un délai d'un mois à compter de sa saisine par le Directeur de l'organisme. Ce délai est porté à deux ou trois mois suivant le lieu de résidence de la personne en cause, de sorte que cette dernière soit effectivement en mesure d’être entendue par la Commission, si elle le souhaite.
La Commission peut solliciter un délai supplémentaire d'un mois au Directeur si un complément d'informations est nécessaire.
Si la Commission ne s'est pas prononcée au terme du délai imparti, l'avis est réputé rendu.
Le Directeur dispose d'un délai de trois semaines à compter de la réception de l'avis de la Commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu pour :
A défaut, la procédure est réputée abandonnée.
La notification de la pénalité s'effectue par lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée par le Directeur de l'organisme à l'intéressé. Copie en est envoyée le même jour par lettre simple.
Cette notification doit préciser la cause, la nature, le montant des sommes réclamées et mentionner l'existence d'un délai d'un mois, à partir de sa réception, imparti à la personne en cause pour s'acquitter des sommes réclamées, ainsi que des voies et délais de recours devant les juridictions administratives.
En l'absence de paiement dans les délais impartis, le Directeur de l'organisme adresse une mise en demeure à la personne en cause par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette mise en demeure ne peut concerner que des pénalités notifiées dans les deux ans précédant son envoi.
La notification de mise en demeure comporte les mêmes mentions que la notification de la pénalité en ce qui concerne la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et indique :
Selon l'article L.114-17 du Code de la sécurité sociale, lorsque la mise en demeure est restée sans effet au terme du délai d'un mois à compter de sa notification, le Directeur de l'organisme peut délivrer une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale du lieu de son domicile, comporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judiciaire.
La contrainte doit émaner du Directeur ou d’un agent de l'organisme intéressé ayant reçu une délégation de pouvoir. Est nulle la contrainte dont le signataire ne justifie pas d'une délégation de pouvoir donnée par le Directeur de l'organisme concerné antérieurement à sa délivrance.
Par contre, le délégataire n'a pas à justifier d'un pouvoir spécial pour signer les contraintes.
La contrainte doit comporter la signature de la personne habilitée et non simplement une griffe. Cependant, la copie remise par huissier n'a pas à comporter cette signature, il suffit que l'original soit signé.
La contrainte est signifiée à la personne en cause soit par acte d’huissier de justice selon les règles de droit commun (NCPC article 653 à 664) soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
A peine de nullité, l'acte d'huissier ou la lettre recommandée mentionne la référence de la contrainte, le montant des sommes réclamées, déduction faite éventuellement des montants payés depuis l'envoi de la mise en demeure, la majoration de 10 % applicable sur les sommes restant dues, le délai dans lequel l'opposition doit être formée, l'adresse du tribunal des affaires de sécurité sociale compétent et les formes requises pour sa saisine.
De préférence, les caisses procèderont à la signification par voie de lettre recommandée avec demande d'avis de réception.
Si, toutefois, la signification est réalisée par voie d’huissier, ce dernier doit aviser dans les huit jours l'organisme créancier de la date de signification.
La signification fait courir le délai d'opposition.
Le débiteur peut former opposition par inscription au secrétariat du tribunal des affaires de sécurité sociale dans le ressort duquel il est domicilié ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée au secrétariat dudit tribunal dans les quinze jours à compter de la signification.
L'opposition doit être motivée ; une copie de la contrainte contestée doit lui être jointe. Le greffe du tribunal avise l'organisme dans les huit jours de la réception de l'opposition.
Dès qu'il a connaissance de l'opposition, l'organisme créancier adresse au secrétaire du tribunal des affaires de sécurité sociale une copie de la contrainte, accompagnée d'une copie de la mise en demeure comportant l'indication du « détail des sommes qui ont servi » de base à l'établissement de la contrainte ainsi que l'avis de réception, par la personne en cause, de ladite mise en demeure.
A défaut d'opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale dans les formes et délais requis, la contrainte comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Les frais de signification de la contrainte et de tous les actes de procédure nécessaires à son exécution sont à la charge du débiteur à moins que l'opposition ne soit jugée fondée.
La décision rendue sur opposition est exécutoire de droit à titre provisoire. Elle est susceptible de voies de recours dans les mêmes conditions que les décisions du tribunal des affaires de sécurité sociale.
Le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale.
Le montant de la pénalité est compris entre :
Ces montants sont doublés en cas de récidive.
La loi de financement 2009-1646 du 24 décembre 2009 et du décret n° 2010-1227 du 19 octobre 2010 a modifié l’ancien article L.114-17 du Code de la sécurité sociale.
L’article L.114-17 du Code de la sécurité sociale prévoit expressément l’application du nouveau dispositif de pénalités financières aux faits commis postérieurement à la date de publication du décret d’application de l’article L.114-17.
Ce décret étant paru au JO du 21 octobre 2010, il conviendra d’appliquer le dispositif aux faits commis à compter du 22 octobre 2010 (date de publication + 1), soit le lendemain de sa date de publication.
Par ailleurs, la circulaire interministérielle n° 2011-142 du 8 avril 2011 apporte des précisions sur ce point.
Ainsi, dans la pratique, trois cas de figure peuvent se présenter :
Nous retiendrons de l’infraction continue la définition suivante : une infraction est dite continue lorsqu'elle résulte d'une action (par exemple, le recel) ou d'une omission (par exemple, la non-représentation d'enfant) qui se prolonge dans le temps.
En législation retraite, il y aura lieu d’appliquer le nouveau dispositif à l'omission de déclaration d'un changement de situation, de même qu'en cas de cumul d'une situation de travail dissimulé et de la perception d'une prestation versée sous condition de ressources ou de cessation d'activité.
Exemple : Un contrôle de résidence a été effectué le 14 avril 2011 concernant un assuré bénéficiant de l’ASPA depuis le 1er janvier 2007.
Il ressort de l’examen du passeport de l’intéressé que ce dernier était présent en France :
Dans ce cas d’espèce, nous sommes face à une omission de déclaration d’un changement de situation relatif à la résidence de l’intéressé depuis l’année 2008 et cette omission de déclaration a perduré jusqu’en 2011, soit postérieurement au 22 octobre 2010.
En conséquence, il convient d’appliquer le nouveau dispositif des pénalités.
Le dispositif des pénalités s'applique à tous les organismes du régime de base chargés de la gestion des prestations familiales ou des prestations d'assurance vieillesse.
Pour la branche retraite, sont donc visées:
La procédure de sanctions administratives est mise en œuvre et instruite par l'organisme victime des faits mentionnés à l’article L.114-17.
Il appartient au Directeur de l'organisme concerné d'apprécier l'opportunité d'engager la procédure de sanctions administratives.
L'organisme concerné est libre de déterminer le ou les services chargés de constater les cas relevant de l’application de l’article L.114-17.
Toutes les prestations servies par un organisme chargé de la gestion des prestations d'assurance vieillesse entrent dans le champ d'application du nouveau dispositif.
Ainsi, sont concernées, les pensions contributives, non contributives, le RSTA (revenu supplémentaire temporaire d'activité).
Les prestations d'action sanitaire et sociale peuvent également entrer dans le champ d’application des pénalités financières prévues à l’article L.114-17 du Code de la sécurité sociale.
En conséquence, l'ASPA servie par le SASPA, service rattaché à la Caisse des dépôts et consignations, ne fait pas partie des prestations concernées par le nouveau dispositif de pénalités, dans la mesure où cette caisse ne verse pas de prestations d'assurance vieillesse.
A titre liminaire, il convient d’indiquer qu’aucune pénalité ne peut être prononcée au titre de l’article L.114-17 du code de la sécurité sociale pour des faits ayant fait l’objet d’une amende administrative en application des articles L.262-52 ou L.262-53 du Code de l’action sociale des familles (visant les fausses déclarations, les omissions délibérées de déclaration et le travail dissimulé ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active).
Sous réserve de ce qui précède, peuvent faire l’objet de la procédure de pénalités financières telle que prévue par l’article L.114-17 nouveau du Code de la sécurité sociale :
--> le fait d’avoir obtenu indûment ou d’avoir agi dans le but d’obtenir ou de faire obtenir indûment à des tiers le versement de prestations servies par les organismes précités en :
- fournissant de fausses déclarations (accompagnées le cas échéant de faux documents) relatives à l’état civil, à la résidence, à la qualité d’allocataire, de bénéficiaire ou d’ayant droit, à la situation professionnelle, à la composition de la famille, aux ressources ou à la durée de cotisation ou de périodes assimilées au titre de l’assurance vieillesse,
- omettant de déclarer un changement de situation relatif à la résidence, à la qualité d’allocataire, de bénéficiaire ou d’ayant droit, à la situation professionnelle, à la composition de la famille, aux ressources.
-> le fait pour les successibles d’avoir obtenu ou tenté d’obtenir indûment le versement de prestations en omettant de déclarer le décès d’un bénéficiaire dans un délai de 6 mois.
-> le fait, pour le bénéficiaire d’une prestation versée sous condition de ressources ou de cessation d’activité, d’exercer un travail dissimulé, constaté dans les conditions prévues à l’article L.114-15 du Code de la sécurité sociale.
L’exploitation des signalements de travail dissimulé ne pourra conduire au prononcé de pénalités, qu’après avoir mis en évidence que la personne a présenté une fausse déclaration relative à ses ressources ou à son activité ou a omis de déclarer une reprise d’activité et que cette fausse ou omission de déclaration a généré un indu (circulaire interministérielle).
Pour plus de précisions quant à la définition et aux différents types de fausses déclarations et d’omissions de déclarations, se référer au point 16 de la présente circulaire.
Le nouveau dispositif ne nécessite plus que les manquements aient été commis « intentionnellement » ou « délibérément ». Dès lors, de simples négligences peuvent faire l’objet de pénalités financières telles qu’issues de la nouvelle rédaction de l’article L.114-17.
Toutefois, lorsque l’intention frauduleuse n’est pas établie, il conviendra de veiller à écarter les situations où l’assuré semble visiblement de bonne foi.
Par ailleurs, le nouveau dispositif n’exige plus, pour trouver à s’appliquer, la constatation d’un préjudice financier (indu), ce qui permet en principe d’appliquer des pénalités lorsque les faits ont été détectés en amont du paiement des prestations ou lors de la constitution des droits avant la liquidation de la pension. Ainsi, la simple tentative (expressément visée par les textes) de fraude pourra donner lieu au prononcé de pénalités.
A noter, une exception à ce principe s’agissant du cumul d’une situation de travail dissimulé et de la perception d’une prestation versée sous condition de ressources ou de cessation d’activité.
En effet, dans ce cas (visé au 3° de l’art. L.114-17 CSS et au 2° du II de l’art. R.114-13 CSS), un indu devra nécessairement être constaté pour pouvoir infliger une pénalité, étant donné que les personnes en cause doivent avoir bénéficié de prestations sous condition de ressources ou de cessation d’activité. Ainsi, il faut qu’elles aient réellement perçu lesdites prestations ; la seule tentative pour en bénéficier ne suffit pas.
Il convient de préciser, cependant, que la non-déclaration d’activité ou la déclaration incomplète ou erronée portant sur les ressources peut toujours donner lieu à pénalité sur le fondement des 1°, 2° ou 4° de l’art. L.114-17 CSS, que ces manquements soient en rapport ou non avec un travail dissimulé.
Dès lors, la pénalité n’étant pas prononcée au titre du 3° de l’art. L.114-17 CSS (cumul travail dissimulé et prestation soumise à condition de ressources ou de cessation d’activité), aucun indu n’est exigé.
Compte tenu de ce qui précède, il conviendra de motiver les pénalités notifiées, soit sur la base du travail dissimulé, soit sur la base d’une fausse déclaration ou d’une omission.
Enfin, le dispositif des pénalités vise autant les assurés qui bénéficient ou ont tenté de bénéficier de prestations vieillesse, que des tiers (y compris les personnes morales) qui ont obtenu ou tenté d’obtenir, pour eux-mêmes ou pour autrui, des prestations auxquelles ils n’avaient pas droit (notamment les successibles mais également les employeurs, le tiers ayant procuration sur le compte bancaire, etc.).
Exemple : Des pénalités pourront être prononcées à l’encontre du tiers fournissant un faux, contribuant à la réalisation d’un faux ou produisant un témoignage mensonger pour permettre à un assuré de bénéficier indûment d’un droit ou d’une prestation.
Les règles de prescription applicables en matière de sanctions administratives sont, dans tous les cas, celles fixées par le droit pénal en ce qui concerne l'action publique, tant en ce qui concerne le délai pour agir (3 ans) que la détermination du point de départ, lequel est variable selon le type d’infraction.
La Commission est composée de quatre membres issus du Conseil d'administration de l'organisme compétent pour prononcer la pénalité et désignés par lui en tenant compte de la répartition des sièges entre les différentes catégories représentées en son sein à savoir :
ou
Des suppléants en nombre égal au nombre de titulaires sont désignés dans les mêmes conditions que ceux-ci. Ils siègent lorsque les membres titulaires dont ils sont les suppléants sont empêchés ou lorsqu'ils ont un intérêt direct ou personnel dans l'affaire examinée.
Le Président est élu, pour la durée du mandat du conseil d'administration, par les membres de la Commission ou est tiré au sort en cas de partage égal des voix.
La Commission n’a plus à désigner de rapporteur parmi ses membres.
Les membres de la Commission sont nommés pour la durée du mandat du Conseil d'administration soit 5 ans. Le remplacement d'un membre de la Commission, en cas de cessation de fonctions au cours du mandat, s'effectue dans les mêmes conditions que sa nomination et pour la durée du mandat qui reste à courir
Les administrateurs sont soumis au secret des délibérations. Ils ne peuvent siéger lorsqu'ils ont un intérêt personnel ou direct dans l'affaire qui est examinée.
La Commission ne peut donner son avis qu'en présence, en séance, d’au moins trois de ses membres. En cas de partage égal des voix, celle du Président est prépondérante.
Quand il envisage de faire application de l'article L.114-17 du Code de la sécurité sociale, le Directeur de l'organisme le notifie par lettre recommandée avec demande d'avis de réception à l'intéressé en lui précisant :
Seule la demande d'entretien elle-même doit être faite dans le délai d'un mois, de sorte que l'entretien, lui, peut intervenir postérieurement, en tenant compte notamment des disponibilités du Directeur (ou de son représentant) et de l'intéressé.
Ce délai d'un mois est augmenté :
La personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.
A l’issue du délai d’un mois à compter de la réception de la notification préalable par l’intéressé (de deux ou trois mois suivant la résidence de la personne en cause) ou après audition de la personne concernée (si l’audition intervient postérieurement à ce délai), le Directeur décide de poursuivre ou non la procédure :
-> s’il décide de l’abandonner, la personne en cause devra en être informée dans les meilleurs délais, étant précisé que ce délai ne devra pas dépasser trois semaines
-> s’il décide d’infliger une pénalité, le Directeur de l’organisme le notifie à l’intéressé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, dans un délai raisonnable qui ne peut excéder trois semaines
Cette notification doit préciser la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et mentionner l’existence d’un délai d’un mois, à compter de sa réception, pour s’en acquitter.
Elle doit également mentionner les voies et délais de recours auprès du directeur de l'organisme (recours gracieux) et devant les juridictions administratives et préciser que le recours gracieux n’est qu’une faculté et non un préalable obligatoire à la saisine du tribunal administratif.
Le recouvrement de la pénalité ne doit intervenir qu'à l'expiration des délais de recours.
En l’absence de réaction de l’intéressé, la procédure de pénalité financière suit son cours.
L’intéressé peut, dans le délai d’un mois (de deux ou trois mois selon le lieu de résidence de l’intéressé) suivant la deuxième notification, effectuer un recours gracieux auprès du Directeur de l’organisme. Ce dernier saisira alors la commission.
La commission est saisie seulement si l’intéressé a effectué un recours gracieux auprès du Directeur.
Le cas échéant, il appartient au Directeur de saisir la Commission des pénalités et de lui communiquer les observations écrites de la personne en cause ou le procès verbal d’audition.
Il est souhaitable que la saisine de la Commission des pénalités intervienne dans un délai de 3 à 4 semaines suivant la date de réception du recours gracieux.
La Commission rend un avis après avoir entendu le Directeur ou son représentant et éventuellement la personne en cause, si celle-ci le souhaite. Cette dernière peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.
L’avis de la Commission est motivé et porte sur :
La Commission dispose d'un délai d’un mois, à compter de sa saisine, pour rendre son avis. Ce délai d’un mois peut être renouvelé une fois lorsque la Commission a besoin d’un complément d’informations.
L’avis de la Commission est adressé simultanément au Directeur de l’organisme et à l’intéressé.
Si la Commission ne s'est pas prononcée dans les délais impartis, l'avis est réputé rendu.
La personne en cause peut saisir le tribunal administratif en vue de contester la pénalité prononcée, dans un délai de 2 mois, à compter de la réception de la deuxième notification. Ce recours ne nécessite pas d'avoir procédé au recours gracieux préalablement.
L'organisme n'adresse de 3ème notification qu'en cas de recours gracieux effectif.
Le Directeur dispose d’un délai de trois semaines à compter :
pour fixer le montant définitif de la pénalité et le notifier à l’intéressé ou l’aviser de l’abandon de la procédure.
En l’absence de notification dans ce délai, la procédure est réputée abandonnée. Dès lors, il appartiendra aux organismes de faire preuve de la plus grande diligence dans le respect de ce délai de trois semaines.
Cette notification est envoyée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ainsi que par lettre simple.
Cette notification mentionne :
En l’absence de règlement du montant des pénalités dans le délai imparti, il est envoyé une mise en demeure.
Le nouveau dispositif est identique à l'ancien. Sur ce point, se référer au point 187 de la présente circulaire.
La procédure de contrainte est régie par les articles R.133-3 et R.133-5 à R.133-7 du Code de la sécurité sociale. Sur ce point, se référer au point 188 de la présente circulaire.
Le montant de la pénalité ne peut être inférieur à son coût effectif de recouvrement, lequel est fixé à 75 euros.
D'autre part, ce montant est limité, en principe, à deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale (PMSS) en vigueur au moment des faits.
Toutefois, cette limite est portée à :
De plus, lorsque l'intention de frauder est établie, le montant de la pénalité ne peut être inférieur à 1/10ème du PMSS.
Le caractère intentionnel de la fraude peut notamment être tiré:
Le nouveau dispositif des pénalités ne prévoit plus de barème en vue de fixer le montant de la pénalité.
Ce montant doit, dorénavant, être fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, laquelle est appréciée au regard des critères (non exhaustifs) suivants :
A titre d'exemple, la fausse déclaration ou l'omission délibérée doit se voir infliger une pénalité d'un montant supérieur à la fausse déclaration ou à l'omission dont le caractère intentionnel n'est pas avéré.
De même, il doit être tenu compte du nombre d'inexactitudes que comporte une fausse déclaration et des conséquences de ces inexactitudes sur le droit à prestation.
Il n’y a pas de texte prohibant le cumul d’une condamnation pénale et d’une pénalité financière.
Les limites existant en la matière sont deux principes juridiques à valeur constitutionnelle :
Ce principe de proportionnalité implique que le cumul d’une sanction administrative (qu’elle émane d’une autorité administrative ou d’un organisme de sécurité sociale) et d’une sanction pénale est admis sous réserve que le montant global de la peine infligée par la juridiction répressive et celui de la sanction administrative ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des peines encourues par le Code pénal.
Bien que le cumul d’une pénalité financière et d’une sanction pénale soit possible, il est préconisé d'opérer un choix entre ces deux procédures.
Ce choix doit être fait en tenant compte notamment de l'obligation faite aux organismes de sécurité sociale, en application des articles L.114-9 et D.114-5 CSS, de porter plainte en se constituant partie civile, lorsque le préjudice financier résultant de l’infraction est supérieur à 4 PMSS.
Ainsi, il convient :
Nonobstant ce qui précède, la procédure pénale peut également être mise en œuvre en présence d’un indu inférieur au seuil précité, lorsque la gravité des faits incriminés et/ou les procédés utilisés (fraude en réseau, bande organisée….) le justifient.
De même, s’agissant des faits commis postérieurement au 21 octobre 2010 (soumis au second dispositif, lequel ne nécessite plus d’intention établie de la part de l’auteur des faits), il convient de recourir aux pénalités financières même en cas de préjudice financier supérieur au seuil visé par l’article L.114-9 CSS, dès lors que les éléments au dossier ne permettent pas de caractériser l’infraction.
Lorsque l’organisme envisage tout de même de déposer plainte et d’infliger parallèlement une pénalité financière, deux cas de figure sont envisageables :
Dans ce cas, le procureur ou le juge d’instruction en charge de ce dossier devront être tenus informés du fait qu'une procédure de sanctions administratives est en cours et de son suivi (prononcé ou non de la pénalité, montant de la pénalité le cas échéant).
Rappel : A noter que la circulaire Cnav 2007-62 du 28 septembre 2007, visant à fixer les modalités d'application du 1er dispositif des pénalités financières, préconisait la mise en sursis d'office en cas de procédure pénale engagée, par la Caisse ou tout autre organisme, parallèlement à la procédure de sanctions administratives.
En aucun cas, la pénalité financière ne doit donner lieu à remise de dette.
Après envoi de la mise en demeure, un échéancier mensuel pourra être accordé à l’initiative de la Caisse ou de l’intéressé pour le remboursement de la pénalité majorée des 10 %, sans avoir recours, dans un premier temps, à la procédure de contrainte.
Deux cas de figure sont à envisager :
L’échéancier proposé devra permettre le recouvrement total de la pénalité dans un délai maximum de 4 ans, à compter de la mise en demeure.
En l’absence de remboursement de la pénalité ou d’accord amiable avec l’intéressé en vue du remboursement de la pénalité (échelonnement de la dette) ou en cas de non-respect de l’échéancier convenu avec l’intéressé, il conviendra d’avoir recours à la procédure de contrainte (cf. § 188 de la présente circulaire).
Il est opportun de rappeler que la contrainte délivrée par le Directeur de l’organisme, à défaut d’opposition du débiteur, comporte tous les effets d’un jugement.
Dès lors, l’organisme, muni d’un titre exécutoire, pourra procéder au recouvrement de la pénalité en recourant aux voies d’exécution classiques.
La délivrance de la contrainte n’a pas d’incidence sur la possibilité d’accorder au débiteur un échelonnement du remboursement de la pénalité.
La procédure d’admission en non valeur s’applique si la créance s’avère irrécouvrable au regard des critères fixés par l’article D.133-2-1 du Code de la sécurité sociale.
Dans la perspective d’établir annuellement une synthèse des travaux de la Commission des sanctions administratives, les organismes de sécurité sociale de la branche retraite communiqueront à la Direction Juridique et de la Réglementation Nationale avant la fin du mois d’avril de l’année suivante :
Le Directeur,
Pierre Mayeur